Gazzetta n. 67 del 21 marzo 2003 (vai al sommario) PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 4 febbraio 2003 Indirizzi per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante "Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri"; Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante "Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ed in particolare gli articoli 1, 6 e 8; Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante "Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ed in particolare l'art. 2, comma 2, lettera o); Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", ed in particolare gli articoli 4 e 14; Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 11 ottobre 2001, recante "Indirizzi per l'attuazione del programma di Governo"; Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 15 novembre 2001, recante "Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull'attivita' amministrativa e sulla gestione per l'anno 2002"; Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 23 luglio 2002, recante "Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri"; Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 8 novembre 2002, recante "Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione per l'anno 2003"; Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 1 febbraio 2003 con il quale e' stata istituita, alle dirette dipendenze del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, una struttura di missione per la gestione di tutte le attivita' e le funzioni connesse al monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo; Considerata l'esigenza inderogabile di informare tempestivamente e compiutamente l'opinione pubblica circa il livello di conseguimento degli obiettivi strategici fissati nel "Piano di Governo per l'intera legislatura", presentato agli elettori nella primavera del 2001 e richiamato in sede di dichiarazione programmatica resa al Parlamento il 12 giugno 2001, all'atto dell'insediamento del Governo in carica; Considerata, altresi', l'esperienza operativa finora maturata dalle strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri specificamente deputate al monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo ed alla predisposizione dei correlati rapporti semestrali, dalla quale emerge la necessita' di acquisire in via continuativa i dati e le informazioni utili, evitando di concentrare le richieste in una sola volta ogni semestre al fine di non appesantire ulteriormente la gia' gravosa attivita' svolta dalle Amministrazioni per l'approntamento degli strumenti normativi, amministrativi e gestionali necessari al conseguimento degli obiettivi programmatici di legislatura; Ritenuto, pertanto, di formulare ulteriori indirizzi per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo, integrativi di quelli gia' fissati nella precedente direttiva presidenziale 11 ottobre 2001, adottando una soluzione organizzativa semplice ed efficace che consenta l'effettuazione del monitoraggio stesso a cadenza settimanale, in occasione delle riunioni preparatorie del Consiglio dei Ministri; Sentiti il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretario del Consiglio dei Ministri ed il Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; E m a n a la seguente direttiva: Indirizzi per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo Premessa. Il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo e l'approntamento dei correlati rapporti semestrali, destinati al Parlamento ed all'intera opinione pubblica, sono annoverabili fra le principali ed infungibili funzioni di garanzia del sistema democratico. Infatti, ogni compagine eletta al vertice dell'amministrazione pubblica sulla base di un programma di azione valido per l'intera legislatura non puo' non rendere periodicamente conto, all'intero corpo elettorale, del proprio operato e, soprattutto, del progressivo mantenimento di tutti gli impegni assunti. Come nella prassi operativa delle piu' grandi realta' aziendali e' invalso l'uso, da parte degli amministratori, di presentare una relazione semestrale sugli obiettivi raggiunti in relazione al piano industriale proposto, cosi' si vuole introdurre e consolidare nel Paese un nuovo sistema di monitoraggio del programma di Governo che a cadenza semestrale illustri lo stato di avanzamento degli obiettivi programmatici fissati in sede elettorale. Si tratta di un progetto complesso ed articolato, che richiede la convinta ed incondizionata partecipazione attiva dell'intera compagine governativa, nel perseguimento del comune obiettivo politico di crescita del Paese non solo dal punto di vista economico. 1. Le attivita' funzionali intraprese per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo ed i relativi esiti. La metodologia di lavoro impostata ed avviata dal Ministro senza portafoglio delegato per l'attuazione del programma di Governo e' stata sviluppata e posta a regime a cura del Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulla base delle linee di azione tracciate dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretario del Consiglio dei Ministri. Nell'ambito del Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, quindi, e' stata istituita un'apposita struttura, recentemente potenziata nelle risorse, la cui missione istituzionale si articola in tre linee di attivita': a) lo sviluppo, l'avvio e la gestione del nuovo sistema informativo per il monitoraggio del programma di Governo; b) l'effettuazione del monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo ed il conseguente approntamento dei rapporti semestrali con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri presenta i risultati conseguiti dal Governo in relazione agli obiettivi di legislatura; c) l'organizzazione di un sistema di aggiornamento del programma stesso. Per quanto concerne il primo punto e' sufficiente ricordare che gia' nella direttiva 11 ottobre 2001 sull'attuazione del programma di Governo si auspicava un graduale superamento del sistema di comunicazione cartaceo tra Amministrazioni, con il passaggio ad un modello informatico integrato. Nel contesto della citata attivita' di monitoraggio, pertanto, si e' annessa particolare valenza strategica alla progettazione ed all'implementazione di un innovativo sistema informativo, idoneo a supportare il Premier e l'intera compagine governativa nell'analisi dello stato di conseguimento degli obiettivi programmatici e nella conseguente adozione dei provvedimenti correttivi ritenuti piu' opportuni. Sulla base delle linee guida individuate da un apposito gruppo di lavoro interministeriale il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha gia' provveduto alla progettazione preliminare del nuovo sistema informativo e della piattaforma di prova necessaria per valutare adeguatamente l'impatto organizzativo sulle strutture ministeriali. L'avvio della fase di sperimentazione vede attualmente coinvolti i Ministeri della giustizia e della salute, che palesano sistemi informativi di amministrazione particolarmente consolidati ed evoluti, tali da poter interfacciare agevolmente le nuove applicazioni informatiche necessarie per gestire la raccolta e l'analisi dei dati utili al monitoraggio dell'azione di Governo. La piattaforma sperimentale in corso di realizzazione funge anche da banco di prova per la compatibilita' della nuova procedura (che dovra' supportare il "controllo strategico" del Governo nel suo complesso) con i sistemi informativi gia' implementati ed in uso per il controllo interno di gestione. A tale ultimo riguardo, in forza del principio di coerenza fra programma politico affidato al Governo in sede elettorale ed azione amministrativa esplicata nell'intero arco della legislatura, una recente nota di coordinamento del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, facendo seguito alle direttive presidenziali con le quali sono stati formulati gli "Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione" per gli anni 2002 e 2003, ha rammentato a tutti i Dicasteri che gli obiettivi strategici assegnati alle unita' dirigenziali di primo livello altro non possono essere che ulteriori e piu' dettagliate declinazioni degli obiettivi di Governo, attribuiti come priorita' alla responsabilita' politica di ciascun Ministro. La programmazione strategica a livello ministeriale, infatti, non puo' non essere coerentemente connessa alla programmazione generale di livello governativo, secondo un quadro armonico ed in un continuum logico che parte dai dieci "pilastri" del programma di Governo (le cinque "Grandi Missioni" per cambiare l'Italia e le cinque "Grandi Strategie" per migliorare la vita dei cittadini), passa attraverso le "macroaree" (sulle quali impattano singolarmente le varie politiche pubbliche di settore), gli "obiettivi di Governo" (che corrispondono alle "priorita' politiche" di ciascun Ministro), gli "obiettivi strategici dell'azione amministrativa e della gestione", gli "obiettivi operativi", per giungere fino ai "programmi di azione" affidati alla responsabilita' gestionale dei dirigenti. Non a caso, cosi' come la direttiva presidenziale 15 novembre 2001, recante "Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull'attivita' amministrativa e sulla gestione per l'anno 2002", invitava tutte le Amministrazioni destinatarie a garantire la "massima sintonia dell'attivita' amministrativa e della gestione con gli obiettivi delle politiche di riforma", dovendo le emanande direttive "esplicitare l'impatto delle priorita' dell'azione di Governo sulle politiche della singola amministrazione", parimenti la direttiva presidenziale 8 novembre 2002, recante "Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione per l'anno 2003", nel declinare il rapporto gerarchico intercorrente tra priorita' politiche, obiettivi strategici, obiettivi operativi e programmi di azione e nel confermare le quattro politiche intersettoriali gia' individuate nella precedente omologa direttiva (semplificazione amministrativa, digitalizzazione delle amministrazioni, contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, miglioramento della qualita' dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni), richiede la "coerenza esterna" di ciascuna direttiva, dovendo "gli obiettivi strategici" essere "rappresentativi delle politiche di interesse del Ministero prese in considerazione nei documenti programmatici generali del Governo", e la definizione di un sistema di monitoraggio dell'attuazione delle direttive che individui le "connessioni con l'attuazione del programma di Governo". Per quanto riguarda il secondo punto, si evidenzia che il testo del documento programmatico "Piano di Governo per una legislatura", gia' di per se' strutturato in maniera schematica, e' stato inizialmente traslato in una scheda sintetica di duecentododici obiettivi di Governo, complessivamente articolati sui citati dieci "pilastri" fondamentali del programma e su varie "macro-aree" di intervento delle politiche di settore. Poiche' si tratta della versione iniziale di un documento che, ferma restando la propria funzione di indirizzo programmatico, deve necessariamente soggiacere ad un adeguamento continuo e sistematico, per garantire una costante aderenza alle nuove intervenute esigenze di protezione e sviluppo del sistema-Paese, la scheda sintetica e' stata trasmessa a tutte le Amministrazioni coinvolte nel perseguimento del programma di Governo, per aggiornare l'elenco iniziale degli obiettivi di Governo, mediante l'aggiunta di tutte le nuove esigenze politico-istituzionali emerse nel frattempo e legate al mutato contesto socio-economico, sia interno che internazionale, nonche' per ricostruire un quadro completo dell'attuazione che ciascun obiettivo ("originario" o "nuovo") ha avuto nel primo scorcio di legislatura, mediante adozione dei necessari provvedimenti di natura normativa (legislativa e/o regolamentare) ed amministrativa (decreti, circolari, direttive, accordi, contratti, intese istituzionali, ecc.). La composizione sistematica di tutti i segmenti informativi pervenuti dai vari Dicasteri ha condotto alla produzione del terzo Rapporto semestrale sullo stato di attuazione del programma di Governo, sostanzialmente fondato sull'evidenziazione dei risultati che ogni articolazione governativa ha conseguito a fronte degli obiettivi programmatici di propria pertinenza. Si osserva, al riguardo, che ogni Ministro ha riferito quasi esclusivamente sui risultati conseguiti in relazione agli obiettivi di Governo di propria competenza, limitando l'evidenziazione di iniziative istituzionali intraprese al di fuori della griglia programmatica - quali attivita' gestorie di particolare rilievo che, pur assorbendo notevoli risorse dell'Amministrazione, non possono assurgere al rango di obiettivi programmatici - a pochi e significativi casi. Tale circostanza testimonia il particolare grado di coerenza dell'azione di Governo, fedele al quadro programmatico generale e scevra da iniziative estemporanee che, per la conseguente ed inevitabile dispersione di risorse, rischiano di compromettere il pieno conseguimento di tutti gli obiettivi di legislatura. Inoltre, rispetto ai duecentododici obiettivi "originari" il programma di Governo, nella versione aggiornata a cura di tutti i Dicasteri, ne prevede ottantasei in piu', riferiti a varie fonti programmatiche (Documenti di programmazione economica e finanziaria, Note preliminari al bilancio, manovre finanziarie, audizioni parlamentari del Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero dei vari Ministri per quanto concerne le politiche pubbliche di settore, risoluzioni ed ordini del giorno parlamentari, ecc.). Cio' dimostra una estrema flessibilita' dell'azione istituzionale, che mentre da una parte garantisce piena e costante aderenza alle mutevoli esigenze socio-economiche del Paese, dall'altra impegna tutte le Amministrazioni coinvolte nel perseguimento del quadro programmatico ad uno sforzo progressivo che va oltre l'impegno originario, dovendo necessariamente ricalibrare l'impiego delle proprie risorse umane e strumentali in un contesto economico particolarmente complesso, che non consente di disporre di ulteriori risorse finanziarie. La quasi totalita' dei nuovi obiettivi si riferisce a quattro settori di intervento delle politiche pubbliche: sviluppo socio-economico (con particolare riguardo al sistema nazionale dei trasporti), difesa e sicurezza (ammodernamento del sistema della difesa e potenziamento dell'attivita' di contrasto del terrorismo internazionale), politica estera (massima proiezione internazionale del sistema-Paese, ulteriore sviluppo della vocazione europeista e maggior tutela degli italiani nel mondo), servizi alla persona (riorganizzazione delle prestazioni sanitarie pubbliche, tutela delle pari opportunita' in tutti gli ambiti lavorativi e sociali, riforma del servizio civile nazionale come supporto organizzativo per lo sviluppo del volontariato). Si evidenzia, ancora, che oltre un terzo del complessivo programma di Governo e' rappresentato da obiettivi di competenza plurima, sui quali intervengono piu' Ministri in base alle proprie competenze funzionali. Si tratta di una coesione dell'azione governativa di particolare intensita', presupposto indefettibile per un "lavoro di squadra" basato sulla piu' ampia e proficua cooperazione. Assume particolare rilevanza, infine, il grado di conseguimento del programma: dopo 18 mesi, su un totale di duecentonovantotto obiettivi ben centottantasei sono stati avviati (63%) e sessantasette sono stati pienamente conseguiti (22%). A prescindere dalle osservazioni di carattere meramente matematico, che pur potrebbero render conto di un'azione di Governo che nel segmento temporale trascorso appare piu' che proporzionale rispetto al quadro programmatico dell'intero quinquennio di legislatura, deve notarsi che la notevole percentuale di obiettivi avviati si riferisce ad azioni di ampio respiro (riforme) il cui compimento si proietta generalmente al termine della legislatura ed il cui conseguimento richiede l'adozione di una serie complessa di atti normativi, amministrativi e gestionali, gli uni legati agli altri da un vincolo di propedeuticita' che inevitabilmente dilaziona nel tempo il raggiungimento del traguardo finale. 2. Le iniziative di immediato sviluppo del sistema di monitoraggio. A completamento dell'opera sistematica sopra descritta, sostanzialmente finalizzata alla ricostruzione del quadro programmatico completo entro il quale si svolge l'attivita' normativa e gestionale del Governo, occorre ora implementare una procedura di monitoraggio permanente dei percorsi (normativi e non) attraverso i quali ogni singolo obiettivo viene perseguito. Si ritiene necessario, per soddisfare l'esigenza, adottare un ulteriore documento di accompagnamento delle proposte normative inoltrate in via istruttoria per la presentazione al Consiglio dei Ministri (oltre alle gia' esistenti "Relazione illustrativa", "Relazione tecnica", "Analisi di impatto della regolamentazione" e "Relazione tecnico-normativa"), pienamente conforme al prospetto di sintesi allegato alla presente direttiva, ove ciascun Ufficio legislativo dovra' indicare: a) quale o quali degli obiettivi gia' classificati viene interessato dal provvedimento normativo proposto ovvero quale nuovo obiettivo di Governo, sempre nella cornice delle cinque "Grandi Missioni", delle cinque "Grandi Strategie" e delle relative "macro-aree", si vuole introdurre con lo stesso; b) a quali fonti normative primarie e/o secondarie gia' emanate si fa riferimento; c) quali stanziamenti di bilancio sono interessati dall'obiettivo di Governo che si intende conseguire con il provvedimento normativo proposto (importo ed esercizio finanziario di riferimento, tenuto conto che talune spese di investimento potrebbero essere finanziate con risorse in conto residui anziche' in conto competenza); d) quali strumenti attuativi (normativi, amministrativi, gestionali, ecc.) l'Amministrazione proponente o altre devono adottare, all'indomani dell'emanazione del provvedimento normativo proposto, affinche' sia garantito l'effettivo conseguimento dell'obiettivo di Governo interessato e con quale tempistica. Si rendera' cosi' possibile, da una parte, aggiornare con cadenza settimanale il processo di attuazione del quadro programmatico sopra menzionato, dall'altra, evidenziare tempestivamente eventuali provvedimenti che palesino distonie rispetto al quadro stesso. L'Ufficio per il programma di Governo (tel. 06/42153291, fax 06/42153501, e-mail programma@governo.it) fornira' il necessario supporto conoscitivo agli uffici di diretta collaborazione dei Ministri per risolvere ogni eventuale dubbio conseguente all'adozione del nuovo strumento di monitoraggio, cui si annette particolare valore istituzionale. Un'apposita riunione dei responsabili ministeriali per l'attuazione del programma sara' all'uopo convocata dal responsabile dell'Ufficio. 3. L'Agenda normativa del Governo. Nell'ottica di assicurare il pieno raggiungimento degli obiettivi programmatici del Governo, univocamente correlati alle priorita' politiche di ciascun Dicastero, e' fondamentale l'introduzione anche di uno strumento che consenta di programmare in modo piu' puntuale, ma soprattutto efficace, l'attivita' normativa: l'Agenda normativa del Governo. A tal fine ogni Dicastero provvedera' ad inviare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, per ciascuno degli obiettivi di Governo / priorita' politiche evidenziate nella direttiva generale adottata dal Ministro, una copia della scheda conforme al modello allegato alla presente direttiva, nella quale andranno indicati, con cadenza trimestrale, i provvedimenti normativi che si intendono proporre. Cio' consentira' da un lato di programmare adeguatamente i vari adempimenti necessari per l'adozione del provvedimento in questione e dall'altro, ove necessario, di svolgere quelle opportune azioni di indirizzo politico e di coordinamento che la Costituzione affida al Presidente del Consiglio dei Ministri. Tutto cio' nell'ovvio presupposto che ogni ulteriore priorita' politica o esigenza di ordinata e responsabile gestione dell'azione di Governo e' e resta nella piena disponibilita' di ciascun Ministro. Roma, 4 febbraio 2003 Il Presidente: Berlusconi Registrato alla Corte dei conti il 27 febbraio 2003 Ministeri istituzionali, registro n. 2 Presidenza del Consiglio dei Ministri, foglio n. 185   Allegato ----> vedere allegato a pag. 14 della G.U. <----