Gazzetta n. 194 del 22 agosto 2003 - AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

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AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

DELIBERAZIONE 23 luglio 2003

Regolamentazione e controllo dei prezzi massimi dei servizi di telefonia vocale offerti da Telecom Italia. (Deliberazione n. 289/03/CONS).

L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella seduta del consiglio del 23 luglio 2003;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante: «Istituzione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante: «Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'. Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica utilita»;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 19 settembre 1997, recante: «Regolamento per l'attuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni»;
Vista la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP);
Visto il decreto del Presidente della Repubblica n. 403 del 20 ottobre 1998, recante: «Regolamento di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative»;
Vista la direttiva 98/10/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale;
Vista la propria delibera del 22 dicembre 1998, n. 85/98, concernente le condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale;
Vista la propria delibera n. 101/99, concernente le condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale alla luce dell'evoluzione dei meccanismi concorrenziali pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 5 luglio 1999, n. 155;
Vista la propria delibera n. 171/99 concernente la regolamentazione e controllo dei prezzi dei servizi di telefonia vocale offerti da Telecom Italia a partire dal 1° agosto 1999, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 193 del 18 agosto 1999;
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, concernente «Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato»;
Vista la propria delibera n. 274/99, concernente i criteri di ammissibilita' di pacchetti tariffari ai fini della verifica del vincolo di «price cap», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 269 del 16 novembre 1999;
Vista la propria delibera n. 338/99 del 6 dicembre 1999, concernente l'interconnessione di terminazione verso le reti radiomobili e prezzi delle comunicazioni fisso-mobile originate dalla rete di Telecom Italia;
Vista la propria delibera n. 314/00/CONS, concernente la determinazione di condizioni economiche agevolate per il servizio di telefonia vocale a particolari categorie di clientela, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 160 dell'11 luglio 2000;
Vista la propria delibera n. 847/00/CONS, recante «Revisione dei valori del sistema di price cap» di cui alla delibera n. 171/99, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 303 del 30 dicembre 2000;
Vista la propria delibera 330/01/CONS concernente l'applicazione ed integrazione della delibera n. 314/00/CONS «Determinazione di condizioni economiche agevolate per il servizio di telefonia vocale a particolari categorie di clientela», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 199 del 28 agosto 2001;
Vista la propria delibera n. 469/01/CONS, recante «Revisione dei valori del sistema di price cap» di cui alla delibera n. 171/99 alla luce degli effetti prodotti dall'applicazione, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 7 del 9 gennaio 2002;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica n. 77 dell'11 gennaio 2001, recante «Regolamento di attuazione delle direttive 97/51/CE e 98/10/CE, in materia di telecomunicazioni»;
Vista la direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica;
Vista la direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica;
Vista la propria delibera n. 350/02/CONS del 6 novembre 2002, concernente «Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato per l'anno 2000» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 278 del 27 novembre 2002;
Vista la consultazione pubblica sulla revisione del meccanismo di «price cap» indetta con delibera n. 183/02/CONS, nonche' le risultanze di detta consultazione;
Vista la raccomandazione C (2003) 497 sui mercati rilevanti di prodotti e servizi nel settore delle comunicazioni elettroniche dell'11 febbraio 2003;
Vista la propria delibera n. 47/03/CONS concernente la revisione e meccanismi di programmazione dei prezzi massimi di terminazione praticati dagli operatori di rete mobile notificati e regolamentazione dei prezzi delle chiamate fisso-mobile praticati dagli operatori di rete fissa notificati, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 68 del 22 marzo 2003;
Vista la propria delibera n. 160/03/CONS, recante «Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato per l'anno 2001», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 134 del 12 giugno 2003;
Udita la relazione al consiglio del commissario Paola Maria Manacorda sui risultati dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, nella seduta del consiglio del 23 luglio 2003;
Sentita la societa' Telecom Italia in data 18 novembre 2002, 4 febbraio 2003, 26 maggio 2003 e 19 giugno 2003;
Sentite le societa' Wind, Albacom, Tele2 in data 20 novembre 2002;
Considerato quanto segue: 1. Il quadro regolamentare e le determinazioni dell'Autorita' in materia di condizioni economiche di offerta dei servizi di telefonia vocale di Telecom Italia. 1.1. Il quadro regolamentare.
L'Autorita' esercita i suoi poteri di regolamentazione e controllo dei prezzi massimi dei servizi di telefonia vocale dell'operatore di rete fissa notificato come avente notevole forza di mercato nel mercato delle reti e dei servizi di telefonia pubblica fissa, attraverso un sistema di controllo su base pluriennale dei prezzi praticati in riferimento alla variazione di produttivita' conseguibile dallo stesso operatore (sistema di price cap), in base a quanto stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dalla legge n. 249/1997.
L'art. 7, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 prevede che le condizioni economiche per l'accesso e l'uso di una rete telefonica pubblica fissa e per i servizi di telecomunicazioni, accessibili al pubblico sulla suddetta rete, osservino i principi di trasparenza, di obiettivita' e di orientamento ai costi nel caso di operatori con una notevole forza di mercato, nonche' i criteri di carattere generale, stabiliti per la disciplina dei servizi di pubblica utilita', dalla legge n. 481 del 1995.
L'art. 1, comma 6, lettera c), n. 14, della legge n. 249/1997, nel definire le competenze dell'Autorita', rimanda anch'esso alla legge n. 481/1995.
L'art. 2, comma 12, lettera e), della legge n. 481/1995, stabilisce che «l'Autorita' al fine di perseguire gli obiettivi di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore, nonche' adeguati livelli di qualita' (di cui all'art. 1, comma 1) stabilisce e aggiorna, in relazione all'andamento del mercato, la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe di cui ai commi 17, 18 e 19, nonche' le modalita' per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell'interesse generale in modo da assicurare la qualita', l'efficienza del servizio e l'adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale».
In base a quanto stabilito all'art. 2, comma 18, della legge n. 481/1995, l'Autorita' fissa quindi un valore medio ponderato dei prezzi di uno o piu' panieri di servizi sottoposti al regime di price cap, che vincola l'operatore notificato alla variazione di tali prezzi sulla base di un valore calcolato della «X» (che rappresenta il recupero di produttivita' dell'operatore sottoposto al vincolo) e dell'indice dei prezzi al consumo.
Inoltre, nell'esercizio delle attivita' di controllo sui prezzi dei servizi dell'operatore notificato, l'Autorita' e' chiamata a verificare il rispetto degli obblighi che ricadono su detto operatore ai sensi del vigente quadro regolamentare comunitario e nazionale; si tratta del rispetto dei principi regolamentari relativi a: a) standard qualitativi e tecnici delle condizioni di accesso alla rete e di uso dei servizi; b) trasparenza e non discriminazione; c) orientamento al costo; d) separazione contabile e sistemi appropriati di contabilita'; e) fornitura di servizi informativi e addizionali; f) condizioni di sconto trasparenti e non discriminatorie.
L'art. 17, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 77/2001 dispone che l'Autorita' assicuri il rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione, renda pubblici i criteri volti a garantire l'accettabilita' delle condizioni economiche a livello nazionale e definisca tetti tariffari o medie geografiche o meccanismi simili per tutti o parte dei servizi definiti, finche' la concorrenza non realizzi un'effettiva autoregolamentazione dei prezzi.
Una specifica attenzione merita l'inquadramento della disciplina dei prezzi dei servizi di telefonia di Telecom Italia nella imminente prospettiva evolutiva del quadro regolamentare nazionale, conseguente alla trasposizione in Italia del pacchetto delle direttive comunitarie in materia di comunicazioni elettroniche.
A tal riguardo, si ricorda che la direttiva 2002/21/CE (la cd. «direttiva quadro»), dispone espressamente che gli Stati membri mantengano le obbligazioni vigenti in base alla normativa nazionale - sia in materia di servizi intermedi, sia di servizi finali - sino a quando essi non abbiano completato le analisi di mercato previste dal nuovo quadro regolamentare (art. 27, rubricato «disposizioni transitorie»).
Parimenti, e con specifico riferimento alla disciplina dei prezzi finali, l'art. 16, comma 1, della direttiva 2002/22/CE (Servizio universale) prevede che gli Stati membri mantengano in essere tutti gli obblighi relativi alle tariffe al dettaglio per la fornitura di servizi di accesso e per l'uso della rete telefonica pubblica, fino a che non siano state condotte le analisi di mercato di cui all'art. 16, comma 3, della direttiva 2002/22/CE.
E' d'altro canto da ricordare che il principio generale del massimo beneficio per l'utenza (da declinare sul piano della scelta, della qualita' e dei prezzi dei servizi) e' confermato nel nuovo quadro come obiettivo generale da perseguire nell'attivita' di regolamentazione del settore delle comunicazioni elettroniche (art. 8, commi 1 e 2, lettera a della direttiva 2002/21/CE). 1.2. Obiettivi ed esiti degli interventi dell'Autorita'.
Sulla base delle disposizioni sopra richiamate, l'Autorita' ha provveduto a definire, con la delibera n. 171/99, successivamente modificata ad opera delle delibere n. 847/00/CONS e n. 469/01/CONS, gli elementi per l'applicazione di un meccanismo di price cap per gli anni 2000-2002.
Il regime definito con le citate delibere rispondeva essenzialmente alle esigenze di controllo dei prezzi massimi tipiche di una fase di transizione da un contesto monopolistico ad un mercato concorrenziale, laddove le dinamiche competitive risultano ancora embrionali nella generalita' dei segmenti di mercato e il sistema di price cap mira a tutelare la clientela che utilizza le offerte generalizzate (con particolare attenzione alla clientela residenziale), attraverso riduzioni programmate dei prezzi dei servizi a traffico e, contemporaneamente, ad incentivare ad una maggiore efficienza l'operatore dominante (il quale puo' conseguire benefici trattenendo, per l'intera durata del regime di price cap, eventuali maggiori margini operativi derivanti dalla riduzione dei propri costi di esercizio superiori ai livelli di recupero di efficienza indicati dal regolatore).
Il precedente regime di price cap ha inoltre consentito interventi di riequilibrio tariffario, con l'obiettivo di realizzare una struttura tariffaria dell'operatore storico orientata ai costi (presupposto imprescindibile per una equilibrata diffusione di dinamiche concorrenziali).
A tal fine, in occasione delle delibere n. 847/00/CONS e n. 469/01/CONS, il meccanismo di price cap e' stato modificato in modo tale da permettere, tra l'altro, l'evoluzione del processo di riequilibrio tariffario, cosi' come richiesto dalla Commissione europea, attraverso un aumento programmato dei prezzi dei servizi di accesso (canoni e contributi) e una riduzione dei prezzi dei servizi a traffico.
Merita peraltro segnalare che in materia di orientamento al costo delle tariffe finali, l'Autorita' ha anche effettuato interventi di controllo relativi alla formazione dei prezzi finali, agendo in particolare con la delibera n. 152/02/CONS (Misure atte a garantire la piena applicazione del principio di parita' di trattamento intera ed esterna), con la quale sono stati introdotti test di prezzo volti a prevenire l'insorgenza di fenomeni di compressione dei margini o dei prezzi. In tal modo si e' inteso affiancare al meccanismo di price cap (che regola i prezzi massimi) un percorso di verifica dei price floor (soglie minime di prezzo per i servizi a traffico) a salvaguardia delle condizioni competitive e a tutela dei consumatori. Nella fascia compresa fra prezzi massimi regolati dal price cap e price floor stabiliti con delibera n. 152/02/CONS e' situato uno spazio competitivo dove i meccanismi di mercato possono dispiegarsi in modo da assicurare benefici alla competizione fra aziende ed agli utenti. 2. Il nuovo meccanismo di price cap.
Sulla base del quadro regolamentare sopra descritto e in considerazione delle risultanze del funzionamento del meccanismo di price cap per il periodo 2000-2002, impregiudicate le evidenze delle analisi di mercato che saranno effettuate a seguito dell'entrata in vigore del nuovo quadro regolamentare europeo delle comunicazioni elettroniche, l'Autorita' ha ritenuto opportuno procedere al rinnovo del sistema di programmazione pluriennale dei prezzi massimi praticabili da Telecom Italia per i servizi di telefonia fissa per gli anni 2003-2006. L'attuale contesto di mercato evidenzia infatti che il percorso verso una piena concorrenza di tutti i segmenti della telefonia vocale e' avviato e si sta sviluppando, fisiologicamente, con ritmi diversi in relazione ai diversi segmenti e alle diverse tipologie di clientela, in linea con le tendenze emerse nei principali Paesi europei. In particolare, e' possibile rilevare che mentre i servizi a traffico per la clientela affari hanno evidenziato un immediato e rapido sviluppo di offerte concorrenti, il segmento del traffico residenziale beneficia solo in misura relativamente limitata di offerte competitive nei servizi di base, mentre il segmento dell'accesso appare ancora caratterizzato da una significativa dominanza da parte dell'operatore storico. In sostanza, il segmento dell'accesso sta sperimentando dinamiche concorrenziali da tempi piu' recenti (in particolare, a partire dall'effettiva implementazione dei servizi di accesso disaggregato e dalla disponibilita' di offerte di accesso diretto al cliente finale); tale disallineamento temporale si risolve in un diverso grado di disponibilita' di offerte concorrenziali sui diversi segmenti. L'Autorita' ha analizzato questa situazione in dettaglio e ha coerentemente individuato alcune soluzioni regolamentari nell'ambito del nuovo meccanismo di price cap; tale strumento si aggiunge al meccanismo di network cap volto a controllare la formazione dei prezzi all'ingrosso nel disegnare un quadro complessivo flessibile e tale da garantire una corretta evoluzione del mercato delle telecomunicazioni su rete fissa nel suo complesso.
L'analisi ha riguardato in particolare:
a) la necessita' di tutelare le fasce di consumatori meno esposte alla concorrenza dalla possibilita' di aumenti di prezzo in termini reali;
b) la relazione tra margini derivanti dall'applicazione dei meccanismi di price e network cap e resa effettiva dei servizi a traffico, compresa la retention nelle chiamate fisso-mobile, anche alla luce delle risultanze dell'applicazione dei cd test di prezzo previsti dalla delibera 152/02/CONS;
c) la concorrenzialita' esistente nei servizi di traffico internazionale.
Dall'analisi svolta dall'Autorita', risulta che:
residua, nell'attuale contesto di mercato, una esigenza di tutela per i consumatori, soprattutto con riferimento alla clientela residenziale. Questa puo' essere adeguatamente protetta attraverso un meccanismo che porti alla riduzione dei prezzi di alcuni servizi di accesso in termini reali, neutralizzando e anzi utilizzando gli effetti inflattivi a favore dei consumatori; in questo senso, l'esperienza internazionale segnala una serie di modelli di price cap adeguati all'attuale contesto concorrenziale, caratterizzati da livelli di cap «di salvaguardia», opportunamente modulati in ragione delle specifiche esigenze del segmento considerato;
l'avvenuto completamento del percorso di progressiva riduzione del deficit della rete di accesso, anche come portato degli effetti dell'applicazione del precedente meccanismo di cap, non richiede piu' ulteriori aumenti dei canoni; allo stesso tempo, la diffusione dei servizi di unbundling e di accesso diretto alla clientela soprattutto affari, disegna uno scenario favorevole a un modesto allentamento del controllo regolamentare su determinati servizi di accesso, la cui eventuale rimodulazione nel senso dell'evoluzione dell'andamento dei prezzi al consumo appare coerente con l'attuale quadro competitivo;
per i servizi a traffico, il riscontro dei livelli dei prezzi delle diverse tipologie di traffico con i corrispondenti livelli di costo, valutati secondo i test di prezzo previsti dalla delibera sulla parita' di trattamento interna-esterna, anche valutando l'evoluzione delle curve di costo nel tempo alla luce delle riduzioni previste dal sistema di network cap per i costi dei servizi di interconnessione presenti nell'offerta di riferimento;
infine, l'esclusione dal meccanismo di cap delle chiamate internazionali, laddove la situazione competitiva sembra volgere ormai nel senso di una soddisfacente apertura del mercato.
Una ulteriore, puntuale valutazione delle condizioni concorrenziali sara' comunque effettuata in occasione delle analisi di mercato previste dal nuovo quadro regolamentare di imminente introduzione.
Il nuovo meccanismo richiede la messa a punto di un insieme di variabili qualitative e quantitative e, in particolare:
1) la definizione dei panieri di servizi di riferimento;
2) il prezzo iniziale dei servizi inclusi nei panieri di servizi di riferimento;
3) la variazione percentuale annuale programmata dei prezzi massimi dei servizi;
4) le modalita' di comunicazione delle variazioni dei prezzi e dei panieri dei consumi;
5) la revisione dei prezzi nel corso del periodo di price cap;
6) la disciplina delle modalita' applicative in grado di incidere sul funzionamento del sistema di price cap.
A tal fine, l'Autorita' ha indetto, con delibera n. 183/02/CONS, una consultazione pubblica al fine di acquisire le posizioni delle parti interessate in merito al meccanismo di price cap sui prezzi finali dell'operatore notificato di rete fissa. Dette posizioni sono state pubblicate sul sito Internet dell'Autorita'.
Successivamente, gli operatori che hanno risposto alla consultazione sono stati auditi, al fine di acquisire ulteriori contributi utili per il procedimento.
Di seguito, sono riportati gli esiti degli approfondimenti istruttori, con le motivazioni a supporto delle determinazioni assunte. 2.1. La composizione dei panieri di riferimento.
L'ambito di applicazione di uno strumento regolamentare come quello del price cap e', per sua natura, delimitato ai mercati, ovvero a quei segmenti di determinati mercati, rispetto ai quali un ridotto livello di competitivita' nell'offerta rischia di non garantire prezzi concorrenziali ai consumatori. L'Autorita' ha pertanto proceduto alla definizione della composizione dei panieri di servizi in relazione al grado di concorrenza raggiunto nei diversi segmenti del mercato dei servizi di telefonia fissa.
L'analisi effettuata ha condotto alla definizione di tre panieri separati:
a) il paniere dei servizi di accesso che include i canoni di abbonamento e i contributi di attivazione e/o trasloco linea (PSTN e ISDN);
b) il paniere dei servizi a traffico commutato che e' composto dalle chiamate distrettuali e interdistrettuali;
c) il paniere delle chiamate fisso-mobile (per la sola quota di retention di Telecom Italia).
L'articolazione su piu' panieri e' finalizzata a ottimizzare il controllo e la verifica amministrativa dei risultati dell'applicazione del meccanismo di cap, riducendo cosi' le possibilita' di sussidi indebiti tra servizi a minore effettivita' concorrenziale e quelli maggiormente esposti al mercato. Tale articolazione consente inoltre un miglior raccordo dell'evoluzione dei prezzi dei servizi a traffico con il vigente network cap, imposto dall'Autorita' con la Delibera 3/03/CIR.
Con riferimento all'inserimento nel meccanismo di cap della quota di retention di spettanza di Telecom Italia per le chiamate fisso/mobile, si ricorda che esso e' stato espressamente disposto dalla delibera 47/03/CONS.
Per quanto riguarda le chiamate internazionali da rete fissa, si osserva che l'offerta di servizi intermedi di terminazione del traffico internazionale, ancorche' veda ancora Telecom Italia con posizioni di rilievo, risulta ampia ed articolata e tale da caratterizzare un mercato contendibile. Cio' trova peraltro un puntuale riscontro nelle condizioni concorrenziali del mercato retail delle chiamate internazionali, su cui Telecom Italia detiene una quota di mercato (pure significativa) considerevolmente piu' bassa rispetto a quella relativa a tutti gli altri servizi di fonia. Pertanto, l'Autorita' ha valutato di non sottoporre tali servizi a regime di price cap, riservandosi di rivedere tale valutazione all'esito delle analisi di mercato previste dal nuovo quadro normativo europeo. 2.2 Il prezzo iniziale dei servizi inclusi nei panieri di riferimento.
L'Autorita' intende assicurare che il nuovo regime di controllo abbia un certo grado di continuita' con il precedente; a tal fine, si ritiene che i prezzi praticati da Telecom Italia al 31 dicembre 2002 possano essere la base di partenza ai quali applicare il sistema pluriennale di variazione percentuale annuale programmata dei prezzi.
Con specifico riferimento al segmento delle chiamate fisso-mobile (e, quindi, alla quota di retention di spettanza di Telecom Italia, soggetta al meccanismo di cap), si ricorda che esse sono state oggetto di una specifica regolamentazione, dapprima attraverso la delibera n. 338/1999 e, successivamente, con la delibera n. 47/03/CONS, con la quale l'Autorita' ha provveduto a determinare sia il prezzo massimo di terminazione praticato dagli operatori mobili notificati, sia la quota di retention applicata da Telecom Italia. Si e' trattato di un intervento volto a riallineare il valore di tale quota, fissato dalla delibera n. 338/1999, a fronte di consistenti riduzioni realizzatesi in maniera generalizzata, sia sui costi di interconnessione, sia sui prezzi dei servizi a traffico forniti da Telecom Italia.
In ragione di cio', ed in linea con quanto gia' espressamente indicato dal considerando G e dal combinato dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 3, della citata delibera n. 47/03/CONS, il prezzo massimo della quota di retention per le comunicazioni fisso-mobile originate dalla rete di Telecom Italia, stabilito dalla delibera n. 47/03/CONS, costituisce il prezzo di riferimento iniziale nel nuovo regime di controllo dei prezzi al quale applicare il meccanismo pluriennale di variazione percentuale annuale programmata, stabilito dal presente provvedimento. 2.3. La variazione percentuale annuale programmata dei prezzi massimi dei servizi.
2.3.1. Paniere dei servizi di accesso.
Allo stato, l'attuale struttura del mercato dei servizi di accesso retail e' caratterizzata da una sostanziale situazione di limitata concorrenza, con il mantenimento di una quota di mercato molto elevata da parte di Telecom Italia. L'introduzione del meccanismo di network cap da parte dell'Autorita' per i servizi di accesso disaggregato (offerta a livello wholesale) e', tra l'altro, finalizzata ad incentivare lo sviluppo di investimenti in infrastrutture di accesso, grazie ad una maggiore prevedibilita' delle linee di evoluzione dei prezzi di tali servizi intermedi. Cio' dovrebbe permettere ai consumatori una maggiore possibilita' di scelta per l'acquisto di servizi di accesso da operatori alternativi. Tuttavia, anche in ragione della difficolta' di prevedere i tempi e le modalita' di tale sviluppo, l'Autorita' ritiene che un meccanismo di price cap adeguato alla descritta situazione concorrenziale debba assicurare una opportuna tutela dei consumatori nella fase di avvio massivo dell'offerta di servizi di accesso disaggregato e di accesso diretto alla clientela (gia' oggi disponibili, ma che ancora presentano una contenuta rilevanza quantitativa).
L'avvenuto completamento del percorso di progressiva riduzione del deficit del servizio di accesso nell'ambito del processo di ribilanciamento non richiede piu', d'altro canto, eventuali ulteriori aumenti programmati dei prezzi dei servizi di accesso retail (canoni), quali quelli che hanno caratterizzato il funzionamento del meccanismo di price cap nell'ultimo biennio.
Il meccanismo di controllo della variazione percentuale annuale programmata dei prezzi dei servizi di accesso retail deve pertanto garantire una fondamentale stabilita' nel corso dei prossimi anni, con un possibile alleggerimento dei vincoli regolamentari al raggiungimento di una situazione competitiva caratterizzata da una maggiore concorrenza nel mercato dell'accesso diretto, qualificabile in ragione di un congruo numero di accessi e di altri segnali di una avvenuta transizione a uno stadio concorrenziale piu' avanzato nel mercato dell'accesso, nonche' di una progressiva ampia disponibilita' di soluzioni di accesso wholesale fornite da Telecom italiana sull'intero territorio nazionale, in grado di agevolare tale transizione. Risulta quindi necessario programmare una stabilita' complessiva dei prezzi in termini reati, nell'ottica di mantenere nel periodo di vigenza del cap l'orientamento al costo, evitando, nel medio periodo, fenomeni di compressione dei margini fra prodotti wholesale e prezzi finali.
L'attuale contesto di mercato evidenzia altresi', con specifico riferimento al segmento dell'accesso, che la clientela residenziale fruisce in minor misura, rispetto alla clientela affari, dei vantaggi di offerte da parte di operatori alternativi a Telecom Italia.
L'analisi degli effetti del precedente sistema di price cap e, segnatamente, degli aumenti dei prezzi dei canoni di abbonamento nell'ambito del processo di ribilanciamento tariffario, evidenzia d'altro canto che l'aumento dei prezzi dei servizi di accesso si e' prevalentemente concentrato sui canoni di abbonamento della clientela residenziale.
Appare pertanto indispensabile, ad avviso dell'Autorita', anche ai fini del rispetto del principio di massimo beneficio per l'utenza, che a tale categoria di clientela sia assicurata una particolare tutela nell'ambito del rinnovo del sistema di price cap. Lo strumento tecnico utile ad assicurare tale tutela e' la fissazione di un vincolo addizionale (sub cap) che prevenga ulteriori incrementi di prezzo dei canoni di abbonamento per il segmento di clientela residenziale. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, tale misura e' destinata peraltro ad essere riconsiderata alla luce dell'evoluzione delle condizioni concorrenziali nel mercato dell'accesso, nonche' delle sottese dinamiche del segmento di mercato dell'accesso wholesale. Pertanto, qualora si riscontri un effettiva e capillare disponibilita' sull'intero territorio nazionale di soluzioni di accesso wholesale, basate principalmente su servizi di accesso disaggregato, ovvero su altre soluzioni complementari di accesso wholesale e tali da assicurare la presenza sul mercato di offerte finali di accesso da parte di altri operatori economicamente sostenibili, l'Autorita' potra' valutare l'opportunita' di procedere alla rimozione del vincolo di sub cap imposto a tutela della clientela residenziale.
2.3.2. Paniere dei servizi a traffico commutato.
I servizi a traffico commutato, distrettuale e interdistrettuale, presentano un livello concorrenziale piu' elevato rispetto al mercato dell'accesso; d'altra parte essi sono soggetti al vincolo dell'orientamento al costo. Le riduzioni apportate al costo dei servizi di interconnessione di Telecom Italia e la flessibilita' delle soluzioni tecnicoregolamentari introdotte nel corso degli anni nell'offerta di riferimento hanno consentito l'entrata di un numero rilevante di nuovi operatori che offrono servizi a traffico a prezzi competitivi rispetto a Telecom Italia. Peraltro, la struttura di mercato, come riscontrato nell'ambito della Delibera n. 160/03/CONS, evidenzia tuttora una situazione di dominanza da parte di Telecom Italia; cio' suggerisce l'opportunita' di mantenere un controllo sui prezzi dei servizi a traffico.
L'Autorita' pertanto ritiene che valutati in misura prospettica i costi sottostanti il paniere dei servizi a traffico commutato delle chiamate distrettuali e interdistrettuali debbano essere soggetto a un cap di salvaguardia.
2.3.3. Paniere dei servizi di retention.
Per quanto riguarda il segmento delle chiamate fisso-mobile, l'obiettivo di riduzione della retention e' giustificato dalla persistenza di alti margini su un servizio pure caratterizzato da un aumento dei volumi e quindi da maggiori efficienze nella gestione del traffico, nonche' dalla limitata elasticita' della domanda inerente alla natura della direttrice di traffico in esame. L'applicazione di un meccanismo di cap e' quindi finalizzata allo sviluppo di una pressione volta al contenimento dei margini (destinati a crescere ulteriormente, in assenza di tale pressione), a vantaggio dei consumatori. Sul punto si rinvia alle puntuali considerazioni gia' esposte nella delibera n. 47/03/CONS.
Per quanto concerne la definizione del valore di tale riduzione, si ritiene che essa debba essere effettuata in misura simmetrica alla riduzione del costo per il servizio intermedio di interconnessione correntemente utilizzato per la fornitura del servizio finale di chiamata verso reti mobili da parte degli operatori di rete fissa; tale misura appare in grado di assicurare che le riduzioni della quota di spettanza di Telecom Italia imposte mediante il meccanismo di cap non producano eccessive compressioni dei margini concorrenziali.
Le riduzioni programmate della quota di retention affiancano le riduzioni programmate per gli anni 2004 e 2005 delle tariffe di terminazione.
L'analisi dell'orientamento al costo evidenzia che, per tutti i servizi a traffico, il livello attuale dei prezzi al dettaglio si mantiene al di sopra dei costi sostenuti, con margini maggiori per le chiamate interdistrettuali e fisso-mobile. Le chiamate interdistrettuali sono comunque oggetto di numerose offerte commerciali al ribasso rispetto ai prezzi nominali, mentre le chiamate fisso-mobile mostrano un maggiore grado di rigidita'.
Dall'analisi si evince che le riduzioni programmate dei servizi a traffico, specialmente delle chiamate fisso-mobile, non possono essere ribaltate sugli utenti e pertanto risulta opportuno separare in un paniere distinto la componente di retention delle chiamate fisso-mobile.
2.3.4. Modalita' di comunicazione delle variazioni dei prezzi.
Come stabilito dall'art. 4, comma 9, della legge 31 luglio 1997, n. 249, l'Autorita' e' chiamata a svolgere un'azione continua di monitoraggio sui prezzi al fine di garantire condizioni di effettiva concorrenza. L'art. 2, comma 12, lett. e) della legge n. 481/1995 inoltre stabilisce la procedura di variazione dei prezzi stabilendo che l'Autorita' verifichi la conformita' ai criteri stabiliti dalle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate e si pronunci, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta, disponendo che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente. Tale termine, confermato dalla delibera n. 171/1999, e' stato successivamente ridotto a trenta giorni dalla delibera n. 847/00/CONS (art. 4, che modifica il termine di cui al titolo III, punto 6 della delibera n. 171/1999). L'esperienza applicativa ha peraltro messo in evidenza che il numero e la complessita' strutturale delle variazioni di prezzo proposte dall'operatore notificato, che si inseriscono nel sistema complessivo di valutazione di tutti i pacchetti tariffari e delle nuove offerte di servizi, rendono necessaria una valutazione approfondita da parte degli uffici dell'Autorita' e richiedono pertanto tempistiche piu' adeguate a tale esigenza; cio' ha condotto l'Autorita' a riconsiderare la durata temporale di detta valutazione e a modificare il termine precedentemente definito. Nel periodo di applicazione del regime di price cap Telecom Italia e' tenuta a comunicare all'Autorita' i panieri dei consumi di riferimento, nonche' le variazioni di prezzo praticate nel corso dell'anno di riferimento. Laddove le variazioni proposte riguardino non solo semplici variazioni del livello dei prezzi, ma anche variazioni della struttura degli stessi, ne conseguono effetti distributivi sulla struttura del paniere di riferimento, che necessitano di adeguate verifiche da parte dell'Autorita'. Per tenere conto di tali esigenze si ritiene quindi di continuare a utilizzare il termine di trenta giorni previsto dalla delibera n. 847/00/CONS per quanto riguarda la variazione dei livelli di prezzo dei servizi inclusi nel paniere, mentre per quanto riguarda le variazioni relative alla struttura dei prezzi applicati (per es., variazione delle fasce orarie) o a nuove configurazioni dell'offerta di servizi inclusi nel regime di price cap, si intende utilizzare il termine di sessanta giorni, che risponde alle esigenze obiettive di valutazione dell'Autorita'.
Il paniere dei consumi di riferimento e' riferito a 2 anni solari (esercizi) precedenti rispetto a quello di applicazione del meccanismo di price cap. Il paniere dei consumi include tutte le chiamate originate da clienti Telecom Italia rientranti nelle categorie di servizi soggetti a regime di price cap, indipendentemente dalle offerte tariffarie sottoscritte dai clienti, nonche' tutti i servizi di accesso PSTN e ISDN offerti al pubblico da Telecom Italia. Sono escluse dal paniere tutte le chiamate indirizzate verso numerazioni non geografiche; relativamente alle chiamate verso numerazioni in decade 7 (accesso a Internet), l'Autorita' si riserva di valutare in futuro l'opportunita' di inclusione nel paniere.
La comunicazione annuale del paniere dei consumi entro il 1° giugno di ciascun anno di applicazione dovrebbe garantire che i dati in esso contenuti siano certificati e riconciliati con il bilancio civilistico dell'esercizio conclusosi il 31 dicembre dell'anno precedente.
Al fine della verifica dei vincoli definiti nella presente delibera, Ie quantita' incluse nel paniere dei consumi sono valorizzate con i prezzi al pubblico praticati da Telecom Italia. Al fine di evitare che offerte speciali o promozionali, ovvero offerte alle quali hanno accesso solo alcuni segmenti della clientela, possano produrre effetti sul meccanismo definito nella presente delibera, tali offerte e tali pacchetti tariffari non possono essere computati ai fini del rispetto dei vincoli di price cap. Analogamente, anche le forme di offerta gratuita di servizi, in qualsiasi modo formulate, non possono essere computate ai fini del rispetto dei vincoli imposti dalla presente delibera, ne' eventuali trasformazioni di tali offerte in variazioni permanenti dei prezzi potranno essere computate ai fini del price cap.
Le eventuali modiche dei prezzi finali di Telecom Italia dovranno, d'altro canto, assicurare il pieno rispetto del principio di trasparenza tariffaria, a garanzia degli utenti e di una equilibrata concorrenza, anche in un ambiente multiservizio e multioperatore, sulla base del principio di orientamento ai costi, valutati sulla media dei costi attribuiti ad un dato servizio, e di non discriminazione della tariffa indipendentemente dalla tipologia di traffico e dall'operatore di terminazione.
Si confermano infine le disposizioni recate dalle delibere n. 171/1999 n. 847/00/CONS, a garanzia di una equa distribuzione nel corso dell'anno delle variazioni dei prezzi consentite nell'ambito del meccanismo di price cap.
2.3.5. La revisione dei prezzi nel corso del periodo di price cap.
Il presente provvedimento non pregiudica l'applicazione del nuovo quadro regolamentare; in base agli obiettivi ed agli strumenti del nuovo quadro, l'Autorita' potra' condurre una revisione dell'ambito di intervento regolamentare nei confronti dei servizi attualmente oggetto del sistema di controllo programmato dei prezzi massimi. Tale revisione sara' basata sull'applicazione di metodologie di analisi economica volte a definire i mercati rilevanti, secondo quanto stabilito dalla normativa nazionale di recepimento, oltre che dalla Raccomandazione europea sui mercati rilevanti. Un'ulteriore possibilita' di revisione e' prevista al termine dei primi quindici mesi di applicazione del meccanismo di price cap, per verificare che la composizione qualitativa dei panieri, la congruita' dei prezzi nonche' le variazioni percentuali annuali programmate siano giustificate alla luce dei riscontri condotti dall'Autorita' sui dati forniti da Telecom Italia.
La possibilita' di estendere ad altri servizi o, al contrario, di eliminare, obblighi di natura regolamentare sulla base del meccanismo di price cap, dipendera' dunque dall'evoluzione dei mercati e dal conseguente percorso della regolamentazione.
Visti gli atti del procedimento;
Udita la relazione finale al Consiglio del Commissario relatore, Paola Maria Manacorda, sugli ulteriori risuttati istruttori;
Delibera:
Art. 1.
Regolamentazione pluriennale dei prezzi
di Telecom Italia attraverso un meccanismo di price cap
1. Ai prezzi dei servizi offerti da Telecom Italia, inclusi nei panieri di riferimento, si applica un meccanismo pluriennale di controllo basato sulla fissazione di un vincolo complessivo alla modifica del valore economico del paniere dei consumi di tali servizi (price cap).
2. Per ciascun paniere, il vincolo e' definito nella misura di IPC - X (cap), dove IPC (Indice dei Prezzi al Consumo) e' la variazione percentuale su base annua dell'indice dei prezzi al consumo delle famiglie di operai e impiegati rilevato dall'ISTAT e il fattore X e' il tasso di variazione di produttivita' relativo all'insieme dei servizi inclusi nel paniere di appartenenza.
3. A specifici servizi e a particolari categorie di clientela sono applicati vincoli pluriennali di tipo IPC - Y (sub cap), dove Y e' il livello di variazione di produttivita' per lo specifico servizio o categoria di clientela.

Art. 2.
Composizione dei panieri di servizi di riferimento
1. I servizi offerti da Telecom Italia soggetti al regime di price cap sono suddivisi nei seguenti panieri di riferimento:
a) paniere dei servizi di accesso;
b) paniere dei servizi a traffico commutato;
c) paniere delle chiamate fisso-mobile.
2. I servizi inclusi nei panieri di cui al comma 1 sono distinti nelle categorie di clienti residenziali e clienti affari.
3. Il paniere dei servizi di accesso di cui al comma 1 lettera a), e' composto dai seguenti servizi:
a) contributi di attivazione e/o trasloco linea (PSTN e ISDN);
b) canoni di abbonamento (PSTN e ISDN).
4. Il paniere dei servizi a traffico commutato di cui al comma 1, lettera b), e' composto dai seguenti servizi:
a) telefonia distrettuale;
b) telefonia interdistrettuale.
5. Il paniere delle chiamate fisso-mobile di cui al comma 1, lett. c), e' composto dai seguenti servizi:
a) chiamate fisso-mobile per la sola quota di retention.

Art. 3.
Entrata in vigore e durata del sistema di price cap
1. Il meccanismo di cap si applica dalla data di notifica del presente provvedimento alla Societa' Telecom Italia per i panieri di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e b). I prezzi praticati al 31 dicembre 2002 da Telecom Italia ai servizi inclusi nei panieri di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e b) sono individuati come valori iniziali sui cui computare le variazioni percentuali annuali di cui all'art. 4.
2. Dal 1° gennaio 2004 e per ogni anno di riferimento, Telecom Italia applica ai prezzi di cui al comma 1 le variazioni percentuali annuali di cui all'art. 4.
3. Il meccanismo di cap si applica al paniere di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), a partire dal 1° gennaio 2004. Il valore della quota di retention individuato come valore iniziale sui cui computare le variazioni percentuali annuali e' quello stabilito con delibera n. 47/03/CONS.
4. Il regime di controllo dei prezzi dei servizi inclusi nei panieri di cui all'art. 2 rimane in vigore sino al 31 dicembre 2006.

Art. 4.
Valore delle variazioni percentuali annuali
programmate dei cap e dei sub cap
1. La variazione percentuale annuale programmata dei prezzi del paniere dei servizi di accesso di cui all'art. 2 comma 1 lettera a) e' fissata in IPC - 0%.
2. La variazione percentuale annuale progammata dei prezzi del paniere dei servizi di accesso di cui all'art. 2, comma 3 lett. b) e' fissata in IPC - IPC (sub cap) per la categoria dei canoni di accesso dei clienti residenziali.
3. La variazione percentuale annuale programmata dei prezzi del paniere dei servizi a traffico commutato di cui all'art. 2 comma 1 lett. b), e' fissata in IPC - IPC.
4. La variazione percentuale annuale programmata della quota di retention di cui all'art. 2 comma 1 lett. c), e' fissata in IPC - 6%.

Art. 5.
Modalita' applicative e tempistica
1. Le modalita' applicative dei vincoli di cap sono stabilite dalla delibera n. 171/1999 cosi' come modificata dalla delibera n. 847/00/CONS.
2. Il paniere dei consumi di riferimento e' dato dalle informazioni di consumo distinte per utenze residenziali e affari, per servizio, per fasce orarie e per diverse modalita' di tariffazione.
3. Telecom Italia trasmette entro il 1° giugno di ogni anno i panieri dei consumi di riferimento di cui al comma 2 relativamente al periodo che intercorre dal 1° gennaio al 31 dicembre di ogni anno precedente a quello in corso.
4. Il paniere dei consumi di cui al precedente comma 3 e' trasmesso all'Autorita' accompagnato da un'autocertificazione della veridicita' dei dati e della loro congruenza rispetto ai dati contabili da predisporre allo scopo, nelle forme e modalita' previste ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 403/1998.
5. Il valore di riferimento dell'Indice dei Prezzi al Consumo delle famiglie di operai e impiegati (IPC) da utilizzare ai fini dell'applicazione del price cap e', per ciascun anno, quello risultante dalla rilevazione ISTAT per il periodo gennaio-dicembre dell'anno precedente.
6. Ai fini della verifica del rispetto dei vincoli imposti si utilizzano i prezzi al pubblico praticati da Telecom Italia.
7. I prezzi praticati a seguito della sottoscrizione da parte della clientela di specifiche offerte tariffarie (c.d. pacchetti tariffari) non sono computati ai fini del meccanismo di price cap.
8. I volumi di traffico offerti alla clientela a titolo gratuito non sono conteggiati al fine del rispetto dei vincoli di cap e devono essere considerati nell'ambito dei test di prezzo introdotti dalla delibera n. 152/02/CONS.
9. Tutti i prezzi praticati al pubblico delle chiamate su numerazioni geografiche, fatta salva l'articolazione fra chiamate distrettuali e interdistrettuali, non sono differenziati sul territorio nazionale e non dipendono dalla tipologia di traffico ovvero dall'operatore di terminazione. Rimane ferma la possibilita' di articolare il prezzo delle chiamate interdistrettuali sulla base della distanza.
10. L'anno di riferimento per l'applicazione dei vincoli del cap e' dal 1° gennaio al 31 dicembre.
11. Le variazioni dei livelli dei prezzi dei servizi inclusi nei panieri di riferimento di cui all'art. 2, che non comportano variazioni della struttura del paniere, sono comunicate da Telecom Italia all'Autorita', che si pronuncia entro trenta giorni dal ricevimento della proposta.
12. L'introduzione nel corso del meccanismo di price cap di nuove modalita' di offerta dei servizi inclusi nei panieri che comportano la modifica della struttura dei panieri dei consumi di riferimento di cui all'art. 2 e' comunicata all'Autorita', che si pronuncia entro sessanta giorni dal ricevimento della proposta.
13. La verifica del rispetto dei vincoli imposti e' effettuata al termine di ogni anno di riferimento.

Art. 6.
Disposizioni finali
1. L'Autorita' si riserva di rivedere le disposizioni relative al meccanismo di price cap alla luce del completamento delle analisi di mercato effettuate ai sensi della normativa nazionale di recepimento delle direttive comunitarie di cui in premessa.
2. Nell'ambito delle attivita' di revisione di cui al comma 1, l'Autorita' si riserva, in particolare di valutare l'opportunita' di mantenere o meno il vincolo di sub cap di cui all'art. 4 comma 2, anche alla luce della effettiva disponibilita' su tutto il territorio nazionale di offerte di accesso alternative, realizzate anche mediante soluzioni di accesso all'ingrosso fornite da Telecom Italia.
3. L'inottemperanza alle disposizioni di cui al presente provvedimento comporta l'applicazione delle sanzioni previste dalla normativa vigente.
4. Avverso il presente provvedimento puo' essere presentato ricorso al T.A.R. del Lazio ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge n. 249 del 31 luglio 1997.
Il presente provvedimento e' notificato alla Societa' Telecom Italia e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e nel Bollettino ufficiale dell'Autorita'.
Roma, 23 luglio 2003
Il presidente: Cheli