Gazzetta n. 234 del 6 ottobre 2010 (vai al sommario) PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA DIRETTIVA 30 luglio 2010 Programmazione della formazione delle amministrazioni pubbliche. (Direttiva n. 10/2010). Alle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'articolo 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti. IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L'INNOVAZIONE Premessa. Il Programma di riforma della Pubblica Amministrazione, delineato dal documento «Linee programmatiche sulla riforma della pubblica amministrazione - Piano industriale» (28 maggio 2008) e trasferito in larga parte nei provvedimenti normativi in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni adottati da questo Governo, ha posto l'accento sulla rilevanza che la modernizzazione del sistema amministrativo assume ai fini della crescita dell'intero sistema economico nazionale. Tale constatazione diventa ancor piu' strategica in un momento di rilevante rallentamento dell'economia mondiale. L'introduzione di sistemi di valutazione della performance delle strutture amministrative e del personale, cosi' come la previsione di strumenti di valorizzazione del merito e di incentivazione dell'impegno dei dipendenti pubblici, sono strumenti finalizzati a ridurre il divario di efficienza che ancora separa il sistema pubblico dal settore privato e a migliorare la qualita' dei servizi erogati. Il rilievo dei servizi pubblici infatti (si pensi all'istruzione, alla sanita', alla difesa, alla giustizia, all'assistenza ecc.) e' tale che dalla loro qualita' e disponibilita' dipende il recupero complessivo di qualita' e produttivita' del sistema economico e sociale del Paese. Nell'ambito della strategia di riforma del sistema amministrativo assumono centralita' le politiche di valorizzazione del capitale umano e di gestione della conoscenza, la cui efficacia all'interno di ogni sistema organizzativo dipende in misura determinante dalla quantita' e soprattutto dalla qualita' delle risorse allocate per la formazione. Peraltro il tema dell'investimento nelle risorse umane gioca un ruolo-chiave nelle strategie dell'Unione europea. La rinnovata strategia di Lisbona attribuisce al capitale umano il ruolo di fattore essenziale di crescita e di leva centrale per la politica di coesione sociale. La dotazione di capitale umano e' considerata come un elemento cruciale nello sviluppo delle nuove tecnologie e come un fattore necessario per il loro utilizzo efficace, nonche' come una condizione imprescindibile della capacita' di inserimento professionale nei contesti organizzativi innovativi. La dotazione di capitale umano di ogni sistema dipende dalla consistenza delle risorse umane e dalla loro qualita', in termini di conoscenza e capacita' di sostenere il funzionamento del sistema economico e sociale. Dipende altresi', oltre che dalla quantita', dalla qualita' delle risorse allocate per la formazione, iniziale e continua, da parte della pubblica amministrazione e dalle decisioni delle imprese di investire nello sviluppo delle proprie risorse umane. La formazione e', peraltro, una dimensione costante e fondamentale del lavoro e uno strumento essenziale nella gestione delle risorse umane. Tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e garantire un'elevata qualita' di prodotti e servizi, devono oggi fondarsi sulla conoscenza e sullo sviluppo delle competenze. La formazione del personale della pubblica amministrazione costituisce una leva strategica per la modernizzazione dell'azione amministrativa e per la realizzazione di effettivi miglioramenti qualitativi dei servizi ai cittadini e alle imprese. La formazione rappresenta, inoltre, uno strumento indispensabile per trarre significativi vantaggi dai cambiamenti nell'organizzazione dell'azione amministrativa e nei processi di lavoro ad essa sottesi, effetto del generale processo di riforma della pubblica amministrazione e del processo di continua evoluzione tecnologica che caratterizza lo scenario all'interno del quale si e' sviluppata l'azione amministrativa degli ultimi anni. La crisi economico-finanziaria che ha recentemente colpito l'economia mondiale ha indotto tutti i Governi europei ad adottare politiche di bilancio rigorose, per garantire la stabilita' dei conti pubblici. Anche il Governo italiano ha seguito la medesima strada attraverso l'adozione del decreto-legge n.78/2010 recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica», convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 30 luglio 2010. Il provvedimento contiene misure di riduzione della spesa e di aumento delle entrate per il periodo 2010-2013, dirette a riportare i saldi di finanza pubblica ai livelli concordati con le istituzioni europee nell'ambito del Patto di stabilita' e crescita. A tal fine prevede anche, all'art. 6, comma 13, che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, per attivita' esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attivita' di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilita' erariale. La disposizione di cui al presente comma non si applica all'attivita' di formazione effettuata dalle Forze armate, dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di formazione». Stante il ruolo di «indirizzo, coordinamento e programmazione in materia di formazione, aggiornamento professionale e sviluppo del personale delle pubbliche amministrazioni», attribuito al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione dal decreto di delega delle funzioni del presidente del Consiglio dei Ministri del 13 giugno 2008, e in considerazione del forte impatto che la citata norma del decreto-legge n. 78/2010 produce sulla disponibilita' finanziaria complessiva che le amministrazioni pubbliche possono utilizzare per il finanziamento di attivita' di sviluppo e potenziamento delle competenze dei dipendenti, si ritiene opportuno fornire indicazioni atte a favorire un efficiente ed efficace utilizzo delle risorse disponibili, in modo da garantire la necessaria qualita' delle azioni di formazione che saranno poste in essere. Il Ministro svolge le funzioni suddette con il supporto del Dipartimento della funzione pubblica, che si avvale della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (d'ora innanzi SSPA) e di Formez PA. Si ritiene, altresi', opportuno fornire specifiche linee di indirizzo ai dirigenti che rivestono responsabilita' in materia di programmazione e gestione degli interventi formativi, con l'obiettivo di informare l'attivita' amministrativa ai principi di sana gestione, da perseguire anche attraverso il corretto ed efficace utilizzo delle risorse dedicate allo sviluppo delle competenze del personale pubblico. 1. Destinatari della direttiva. Le disposizioni contenute all'art. 6, comma 13, del richiamato decreto-legge n. 78/2010 sono dettate con riferimento a tutte le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti. Deve, al riguardo, notarsi che le citate disposizioni hanno l'evidente obiettivo di contribuire al contenimento e alla riduzione della spesa pubblica e sono, pertanto, dettate in relazione a tutte le pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato, comprese le autorita' indipendenti. Tuttavia, in virtu' della ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni operata dall'art. 117 della Costituzione e confermata dalla recente giurisprudenza costituzionale, le indicazioni contenute nel presente atto si rivolgono esclusivamente alle attivita' delle amministrazioni centrali dello Stato, degli enti pubblici non economici nazionali e delle autorita' indipendenti inserite nel citato conto economico consolidato. Per tutte le altre amministrazioni, invece, esse costituiscono linee-guida finalizzate a garantire un miglior utilizzo delle risorse finanziarie assegnate alla formazione dei pubblici dipendenti. Infatti, benche' si tratti di formazione pubblica, sia essa impartita presso strutture pubbliche territoriali sia presso organismi privati con i quali gli enti territoriali possono stipulare apposite convenzioni, la presente direttiva reca disposizioni fondamentali in ossequio al principio di coordinamento della finanza pubblica, che rientra nella competenza concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' a quello di leale collaborazione di cui al successivo art. 118. 2. Quantificazione delle risorse finanziarie. La norma in oggetto richiama le amministrazioni al contenimento della spesa, ponendo un limite preciso al finanziamento delle attivita' esclusivamente formative dei pubblici dipendenti. In particolare, prevede che, a partire dal 2011, le amministrazioni debbano ridurre del 50% rispetto al 2009 le risorse finanziarie destinate agli interventi formativi. Si precisa che per attivita' esclusivamente formative devono intendersi tutti gli interventi di formazione, aggiornamento ed informazione svolti in presenza o con metodologie e-learning. Sono pertanto escluse dal campo di applicazione della norma le altre modalita' primarie, informali e non strutturate nei termini della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze, costituite dalla reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro, in modo da assicurare lo sviluppo delle opportunita' di informazione, valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring, mentoring, peer review, circoli di qualita' e focus group, affiancamento, rotazione delle mansioni ecc.: European Commission 1997, Partnership for a new organization of work. Green Paper, «Bulletin of the European Union - Supplement», no. 4.). Dovra', pertanto, essere cura di ciascuna Amministrazione la quantificazione dell'ammontare delle risorse utilizzate per azioni esclusivamente formative nel corso dell'esercizio finanziario 2009, attraverso una puntuale individuazione degli interventi finanziati e delle fonti di finanziamento. Al riguardo si precisa altresi' che dovranno essere prese in considerazione solo le azioni formative realizzate con risorse stanziate nell'ambito del bilancio dello Stato, senza considerare gli interventi finanziati con i fondi strutturali dell'UE. L'individuazione della quota di finanziamento delle attivita' formative e' necessaria, oltre che per la determinazione dell'ammontare massimo delle risorse che nel corso del 2011 potranno essere destinate ai citati interventi, anche per la determinazione di eventuali responsabilita' dirigenziali. La norma in oggetto, infatti, stabilisce che «gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilita' erariale». 3. Ruolo nel sistema formativo della Scuola superiore della Pubblica amministrazione e degli altri organismi di formazione. L'art. 6, comma 13, del decreto-legge n.78/2010, oltre a stabilire il limite di spesa che ogni amministrazione e' tenuta a rispettare nel 2011, prevede altresi' che le attivita' di formazione debbano essere prioritariamente svolte tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. L'imposizione di un limite alla spesa destinata alle attivita' formative risponde, come detto in premessa, all'obiettivo generale di garantire l'attuazione di politiche di bilancio rigorose ed il rispetto dei requisiti stabiliti nel Patto di Stabilita'. La riduzione degli stanziamenti porta inevitabilmente ad una contrazione delle attivita' formative di sviluppo delle competenze del personale pubblico; tuttavia un utilizzo delle risorse finanziarie improntato a criteri di efficacia ed economicita' potra' indubbiamente garantire il mantenimento, se non il miglioramento, degli standard qualitativi delle azioni che saranno realizzate. Va in tale direzione la previsione, contenuta nella norma, che le amministrazioni debbano prioritariamente rivolgersi alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione ovvero ai propri organismi di formazione. In altri termini e' necessario che le amministrazioni, prima di affidare all'esterno la realizzazione delle attivita' formative, si rivolgano alla Scuola superiore della pubblica amministrazione o ai propri organismi di formazione. Resta in ogni caso ferma la possibilita' per le pubbliche amministrazioni centrali di affidare attivita' di formazione a Formez PA, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 25 gennaio 2010, n. 6, a norma del quale «le attivita' affidate direttamente dalle amministrazioni centrali e associate a Formez PA sono considerate attivita' istituzionali.». Le scuole e gli istituti pubblici che a vario titolo sono impegnati nella progettazione, nel coordinamento, nell'erogazione e monitoraggio delle attivita' di formazione costituiscono un universo differenziato per dimensioni, modelli istituzionali, caratteristiche organizzative, fonti e forme di finanziamento e incardinamento nelle istituzioni di riferimento. In assenza di un preciso elemento di indirizzo, il ricorso a tali strutture da parte delle amministrazioni centrali, se da un lato riduce i tempi di affidamento, dall'altra potrebbe presentare alcune criticita', quali il mancato coordinamento nella programmazione, con tutti i rischi che ne derivano in termini di spreco di risorse, ridondanza degli interventi e autoreferenzialita' dei sistemi di valutazione di efficacia e di impatto. Al fine di assicurare la necessaria capacita' di affrontare le richieste formative delle pubbliche amministrazioni, unendo alla qualita' i necessari elementi di economicita', il Dipartimento della funzione pubblica, con il supporto della SSPA, attivera' le necessarie intese con tutte le scuole pubbliche di formazione. Favorira', altresi', una programmazione degli interventi formativi condivisa e concertata tra le amministrazioni, per massimizzare l'efficacia e la pertinenza delle azioni formative e al tempo stesso valutare la congruita' dei costi rispetto agli obiettivi delle azioni. 4. Alcune indicazioni sulla predisposizione dei piani formativi. La qualita' del processo di programmazione e gestione delle attivita' formative e' un elemento fondamentale per garantire trasparenza e qualita' alle attivita' di formazione. Il processo dovra' essere condotto secondo i principi tipici di ogni ciclo di programmazione e dovra' tenere conto di quanto previsto dalla decisione di finanza pubblica, di cui all'art. 10 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e dalla direttiva generale per l'attivita' amministrativa e per la gestione, di cui all'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. Il processo dovra' concludersi con la messa a punto di un piano di formazione del personale, che, in linea con quanto previsto dall'art.7-bis del decreto legislativo n. 165/2001, tenga «conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonche' della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie nei limiti di quelle, a tale scopo, disponibili (...), nonche' le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari». Il predetto piano va trasmesso, sempre secondo le previsioni della norma citata, entro il 30 gennaio di ogni anno al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero dell'economia e delle finanze. In relazione ai nuovi compiti attribuiti dal decreto-legge n. 78 del 2010, e' necessario che il Piano sia predisposto a seguito di un adeguato iter di rilevazione dei fabbisogni formativi e di confronto con l'offerta formativa della SSPA e degli altri organismi pubblici di formazione, in modo da garantire che l'offerta formativa delle scuole pubbliche sia coerente con le reali esigenze di aggiornamento delle competenze espresse dalle singole amministrazioni. A tal fine si forniscono di seguito alcune indicazioni utili a definire l'iter per una corretta predisposizione dei piani ed un'adeguata offerta formativa: 1. In attuazione di quanto previsto dal decreto-legge n. 78 del 2010, e con la finalita' di assicurare la pertinenza, l'efficacia e l'economicita' dei piani formativi della pubblica amministrazione, entro il 15 settembre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, il Dipartimento della funzione pubblica, congiuntamente alla SSPA, avvia, con la collaborazione delle altre scuole pubbliche di formazione, un processo di consultazione con le amministrazioni interessate, finalizzato alla predisposizione, da parte delle stesse, dei piani formativi per l'anno successivo; 2. Ferma restando la possibilita' per le pubbliche amministrazioni di svolgere prioritariamente l'attivita' di formazione tramite i propri organismi di formazione, ai sensi dell'art. 6, comma 13, del decreto-legge n. 78 del 2010, entro il 15 ottobre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, le amministrazioni interessate sottopongono alla SSPA ed al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ufficio per la formazione del personale delle pubbliche amministrazioni, il piano generale di formazione per l'anno successivo Nel piano formativo devono essere definiti gli obiettivi generali della formazione nell'anno di riferimento, le linee ed i temi strategici per la definizione dei programmi specifici in attuazione degli obiettivi stessi, l'ammontare complessivo delle risorse che verranno dedicate ai programmi, il numero dei beneficiari e le strutture pubbliche a cui le attivita' saranno affidate; 3. Entro il 15 novembre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, le amministrazioni interessate, sulla base del quadro strategico definito nei piani formativi di cui al punto 2 e considerate anche le eventuali osservazioni espresse dal Dipartimento della funzione pubblica e dalla SSPA, identificano e comunicano al Dipartimento della funzione pubblica e alla SSPA i programmi formativi specifici richiesti, in cui vengono definiti: a) i fabbisogni formativi a cui essi rispondono, b) gli obiettivi che intendono conseguire, anche al fine di una successiva valutazione, c) il numero dei partecipanti ai diversi percorsi formativi e le loro qualifiche, d) le risorse messe a disposizione, anche al fine della valutazione della loro congruita'. Le Amministrazioni possono delegare alla SSPA la definizione dei programmi specifici in attuazione dei piani formativi generali predisposti dalle stesse; 4. La SSPA, in base ai programmi richiesti dalle singole Amministrazioni, predispone e propone entro il 30 dicembre le attivita' formative specifiche di attuazione degli stessi, definendo gli specifici obiettivi quantitativi e qualitativi di ciascuna attivita', la pertinenza dei contenuti, la metodologia didattica, la congruita' dei costi, i requisiti e le modalita' di ammissione ai corsi. La SSPA procede all'organizzazione delle attivita' formative sulla base di convenzioni stipulate con le pubbliche amministrazioni interessate, in cui sono definiti i termini e le modalita' dell'offerta formativa. 5. Il Dipartimento della funzione pubblica acquisisce informazioni dalla SSPA e dagli altri organismi di formazione sui programmi richiesti a ciascun Istituto di formazione, con la finalita' di coordinarne le attivita' e l'offerta formativa e di evitare la duplicazione di corsi ed il conseguente dispendio di risorse finanziarie. 6. Il ciclo si chiude con la presentazione al Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30 gennaio di ogni anno, del Piano nella versione definitiva, come risultante dall'iter di verifica, coordinamento e adeguamento tra domanda e offerta delineato ai punti precedenti. La SSPA predisporra', in collaborazione con le altre strutture di formazione pubblica e in base agli indirizzi del Dipartimento della funzione pubblica, un sistema di valutazione ex ante ed ex post di tutte le attivita' formative piu' rilevanti. Roma, 30 luglio 2010 Il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione Brunetta Registrato alla Corte dei conti l'11 agosto 2010 Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri registro n. 10, foglio n. 390.