Gazzetta n. 177 del 31 luglio 2017 - COMMISSIONE DI GARANZIA DELL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE SULLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI

Gazzetta n. 177 del 31 luglio 2017 (vai al sommario)

COMMISSIONE DI GARANZIA DELL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE SULLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI

DELIBERA 20 luglio 2017

Valutazione di idoneita' degli Accordi sottoscritti in data 29 giugno 2016 e 17 maggio 2017 dall'Associazione ANGOPI e dalle Segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, aventi ad oggetto le modalita' di esercizio del diritto di sciopero degli ormeggiatori e dei barcaioli dei porti italiani. (Delibera n. 17/235).

LA COMMISSIONE
Premesso
1. che, in data 7 ottobre 2016, l'Associazione ANGOPI trasmetteva alla commissione il «Protocollo d'intesa sulle prestazioni indispensabili, sulle procedure raffreddamento e di conciliazione e sulle altre misure di cui all'art. 2, comma 2, della legge 12 giugno 1990, n. 146, come modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83, relativa all'esercizio del diritto di sciopero della categoria degli ormeggiatori e barcaioli dei porti italiani», sottoscritto, in data 29 giugno 2016 da ANGOPI e dalle Segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, chiedendone la valutazione di idoneita', ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
2. che, al fine di acquisire i necessari elementi informativi, in merito all'attivita' concretamente svolta dagli operatori della categoria, nonche' in relazione al funzionamento ed all'organizzazione del servizio, il commissario delegato per il settore convocava in audizione le Autorita' competenti in materia di servizi tecnico-nautici e, in particolare, i rappresentanti del Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
3. che, in data 19 aprile 2017, si svolgeva, presso la sede della commissione, l'audizione con il Comandante del 2° Reparto del Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e con il Responsabile della Divisione 2° della direzione generale per la vigilanza sulle autorita' portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per le vie d'acqua interne del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
4. che, in occasione dell'audizione, i rappresentanti delle Autorita' convocate - ciascuna in relazione allo specifico ambito di propria competenza - riferivano in merito all'attivita' svolta dagli operatori del servizio di ormeggio e battellaggio nelle aree portuali, agli aspetti tecnici delle relative attivita', ai profili connessi alla sicurezza ed alla normativa legale e regolamentare applicabile ai servizi tecnico-nautici;
5. che, successivamente, il commissario delegato, rilevata la necessita' di chiarire il contenuto di alcune disposizioni dell'Accordo, fissava un'audizione con le parti;
6. che, in data 11 maggio 2017, si svolgeva, presso la sede della commissione, l'audizione con i rappresentanti delle Segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL UILTRASPORTI ed il rappresentante dell'associazione ANGOPI, nel corso della quale il commissario delegato, pur esprimendo apprezzamento in merito all'assetto complessivo dell'Accordo, rilevava un difetto di coordinamento nelle disposizioni relative all'intervallo soggettivo ed oggettivo, evidenziava l'esigenza di chiarire le incongruenze riscontrate e di rivedere la formulazione letterale delle norme riferite alla disciplina dell'istituto della rarefazione, al fine di renderla conforme alla reale volonta' delle parti;
7. che, nel corso dell'audizione dell'11 maggio 2017, le parti, accogliendo i rilievi sollevati dal commissario, si riservavano di approfondire l'esame dei punti trattati e di trasmettere eventuali proposte modificative dell'Accordo da sottoporre alla valutazione della commissione;
8. che, in data 19 maggio 2017, le parti trasmettevano l'Accordo, sottoscritto in data 17 maggio 2017, avente ad oggetto le modificazioni apportate al Protocollo d'intesa sottoscritto in data 29 giugno 2016;
9. che, nella seduta del 5 luglio 2017, la commissione ha deliberato di invitare le associazioni degli utenti, di cui all'art. 137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e successive modificazioni, ad esprimere, in merito agli Accordi sopra menzionati, il parere prescritto dall'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
10. che le associazioni degli utenti coinvolte non hanno fornito alcuna risposta all'invito formulato dalla commissione; Considerato
1. che l'art. 1, comma 1, della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, prevede che «ai fini dell'applicazione della presente legge sono considerati servizi pubblici essenziali, indipendentemente dalla natura giuridica dei rapporti di lavoro, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla liberta' ed alla sicurezza, alla liberta' di circolazione ...»;
2. che l'art. 1, comma 2, lettera a), della predetta legge, nell'elencare i servizi ai quali si applicano le disposizioni in essa contenute, ribadisce che sono tali i servizi direttamente funzionali alla «tutela della vita, della salute, della liberta' e della sicurezza della persona» ed aggiunge il diritto all'»ambiente» ed al «patrimonio storico-artistico»;
3. che l'art. 1, comma 2, lettera b), della predetta legge richiama espressamente, per quanto concerne la tutela della liberta' di circolazione, il servizio di trasporto marittimo;
4. che, per orientamento consolidato della dottrina e della giurisprudenza, l'elencazione dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, contenuta nel comma 1 e nell'anzidetto frammento del comma 2, lettera a), dell'art. 1, e' tassativa; mentre meramente esemplificativo e non esaustivo e' l'elenco dei servizi pubblici essenziali, di cui al comma 2, lettera a), b), c), d) e) dell'art. 1 finalizzati al godimento dei diritti della persona ricompresi nella «fattispecie chiusa»;
5. che e' altrettanto pacifico che, ai fini dell'applicabilita' della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, non rileva la natura giuridica dell'azienda erogatrice del servizio, bensi' l'incidenza del servizio sui diritti costituzionalmente protetti, individuati nel comma 1 dell'art. 1;
6. che l'art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84, del 28 gennaio 1994, come modificato dall'art. 1 della legge n. 186, del 30 giugno 2000, nel disporre il riordino della legislazione in materia portuale, qualifica espressamente «i servizi tecnico-nautici di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio» come «di interesse generale», in quanto destinati a «garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell'approdo»;
7. che, in relazione al rimorchio portuale, la commissione, negli anni, a fronte di una significativa conflittualita' nel settore, nell'affrontare la questione della natura giuridica del relativo servizio, ha valutato di particolare evidenza l'incidenza del servizio sui diritti costituzionalmente protetti, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, sia per la destinazione del servizio ad essere fruito dal pubblico, con conseguente coinvolgimento di un interesse generale dell'utenza, sia in relazione all'evidente collegamento teleologico del servizio con i diritti costituzionalmente garantiti alla vita, alla salute, alla liberta' e alla sicurezza della persona, alla liberta' di circolazione ed all'ambiente, di cui al medesimo art. 1;
8. che tale orientamento interpretativo e' stato successivamente confermato dalla Corte di cassazione che, richiamandosi alla valutazione operata direttamente dal legislatore nella normativa di settore (art. 14, comma 1-bis, della legge n. 84 del 28 gennaio 1994), ha deciso della applicabilita' della legge n. 146 del 1990 anche al servizio di rimorchio nautico, precisando, altresi', che il carattere commerciale o lo scopo mercantile di un'operazione di rimorchio non e' dirimente, considerato che la finalizzazione al profitto dell'attivita' non ne modifica la natura di servizio pubblico essenziale;
9. che, contrariamente a quanto avvenuto per il servizio del rimorchio portuale, con specifico riferimento alle attivita' di ormeggio e battellaggio, la casistica non ha mai offerto alla commissione spunti di approfondimento, essendo la conflittualita' nel settore pressoche' nulla;
10. che, dopo la richiesta di valutazione dell'Accordo ANGOPI, gli accertamenti istruttori e le audizioni interlocutorie con le Autorita' competenti e gli operatori del settore hanno consentito alla commissione di accertare la riconducibilita' dei servizi di ormeggio e battellaggio all'area dei servizi pubblici essenziali, di cui all'art. 1, comma 2, della legge 146, trattandosi - al pari del servizio di rimorchio portuale - di attivita' ancillari alla navigazione, e ricorrendo, pertanto, le medesime esigenze di sicurezza delle persone, della navigazione, delle infrastrutture portuali nonche' di salvaguardia della liberta' di circolazione e di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema marino;
10. che, infatti, la destinazione del servizio all'utente nave, in occasione del suo arrivo o della sua partenza dal porto, e' finalizzata ad assicurarne il transito, la manovra e la sosta in condizioni di sicurezza, e, quindi, la sicurezza della navigazione nei porti e nelle zone adiacenti, ed garantire, altresi', la sicurezza delle infrastrutture portuali, delle persone e dell'ambiente;
11. che gli Accordi relativi ai servizi di ormeggio e battellaggio, sottoscritti dalle parti in data 29 giugno 2016 e 17 maggio 2017, nell'intento di dare attuazione a quanto disposto dall'art. 2, comma 2, della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, contengono una regolamentazione puntuale delle procedure di raffreddamento e di conciliazione, delle prestazioni indispensabili e delle altre misure (durata, intervallo soggettivo e oggettivo) dirette a consentire gli adempimenti di cui al comma 1 dell'art. 2 della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
12. che, con particolare riferimento alle prestazioni indispensabili, le parti, in considerazione dell'omogeneita' della normativa di riferimento, hanno mutuato la disciplina contenuta nella Regolamentazione provvisoria avente ad oggetto le modalita' di esercizio del diritto di sciopero del personale addetto al servizio di rimorchio portuale, adottata dalla commissione con delibera n. 13/38 del 4 febbraio 2013;
13. che tale disciplina definisce la nozione di «messa in sicurezza» con riferimento alle singole realta' portuali ed alle relative specificita': caratteristiche morfologiche e strutturali del porto, conformazioni dei bacini portuali e dei fondali, tipologia di traffico o carico, condizioni meteo-marine e ogni altro evento imprevedibile che determini una situazione di rischio per la sicurezza delle persone, della navigazione, per quella portuale e per la salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema marino;
14. che, in ragione delle specificita' delle singole aree portuali, avuto riguardo al diretto o potenziale coinvolgimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, quali quelli alla vita, alla salute ed all'integrita' fisica, alla liberta' ed alla sicurezza, all'ambiente, la normativa vigente nel settore dei servizi tecnico-nautici (codice della navigazione e legge n. 84, del 28 gennaio 1994, e successive modificazioni,) attribuisce i compiti in materia di sicurezza alle singole autorita' locali, senza definirne aprioristicamente i criteri, dovendosi diversificare i piani di security, in relazione a specificita' che devono essere gestite localmente;
15. che, in relazione alle competenze in materia di sicurezza, gli articoli 17 e 18 del codice della navigazione individuano nell'autorita' marittima l'organo dell'amministrazione avente tutte le competenze generali e residuali nella materia della navigazione, compreso il potere di «regolare e vigilare secondo le disposizioni del regolamento, l'entrata e l'uscita, il movimento, gli ancoraggi e gli ormeggi delle navi» (articoli 62 e 63 del codice della navigazione), nonche' di intervenire in casi di emergenza, con conseguente utilizzo dei prestatori di servizi, quali ausiliari dell'Autorita' marittima e un generale potere di provvedere per tutto quanto concerne «la sicurezza e la polizia del porto o dell'approdo e delle relative adiacenze» (art. 81 del codice della navigazione) compreso l'impiego di navi per il soccorso (art. 70 del codice della navigazione);
16. che, per i medesimi profili, l'art. 14, commi 1 e 1-bis, della legge n. 84, del 28 gennaio 1994, e successive modificazioni, attribuisce all'Autorita' marittima le funzioni di polizia e di sicurezza previste dal codice della navigazione e dalle leggi speciali e, con specifico riferimento ai servizi tecnico-nautici, riconosce alla medesima Autorita' il potere di imporre il servizio agli utenti portuali per esigenze della navigazione e del porto, rendendone obbligatorio l'impiego; con la conseguenza che i prestatori dei servizi medesimi assumono le caratteristiche di ausiliari dell'autorita' pubblica e di polizia del porto, con l'assunzione, da parte degli stessi, di vincoli e obblighi nell'interesse generale;
17. che, coerentemente con la disciplina legislativa sopra richiamata ed analogamente a quanto previsto nella regolamentazione dell'esercizio del diritto di sciopero per il servizio di rimorchio portuale, con riferimento alla materia delle prestazioni indispensabili, l'Accordo prevede due livelli di garanzia:
a) norme generali di tutela, attraverso una elencazione, non tassativa, delle operazioni che i prestatori dei servizi tecnico-nautici devono assicurare, in caso di sciopero, sulla base di generali e predeterminati indici di rischio per la sicurezza;
b) un livello di dettaglio, eventuale e non suscettibile di una specifica determinazione aprioristica, rimesso alla valutazione discrezionale dei Comandanti delle singole capitanerie di porto - in ragione dell'esclusivita' della competenza e della responsabilita' decisionale attribuita all'Autorita' marittima, in materia di sicurezza - in relazione alle esigenze di sicurezza dettate da condizioni di pericolosita', variabili in funzione delle specifiche realta' locali;
18. che tale articolato sistema di garanzia appare il piu' idoneo ad assicurare un adeguato contemperamento fra il diritto di sciopero ed i diritti degli utenti, consentendo l'interruzione dell'operativita' portuale, connessa all'esercizio del diritto di sciopero, compatibilmente con le effettive esigenze di sicurezza, specifiche per ciascuna realta' portuale;
19. che l'Accordo prevede, altresi', tra le prestazioni indispensabili, con specifico riferimento alla salvaguardia dei diritti dei passeggeri delle navi di linea, il rispetto di tre fasce di garanzia del servizio, nell'arco delle 24 ore;
Valuta idoneo ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, il «Protocollo d'intesa sulle prestazioni indispensabili, sulle procedure raffreddamento e di conciliazione e sulle altre misure di cui all'art. 2, comma 2, della legge 12 giugno 1990, n. 146, come modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83, relativa all'esercizio del diritto di sciopero della categoria degli ormeggiatori e barcaioli dei porti italiani», sottoscritto, in data 29 giugno 2016 da ANGOPI e dalle Segreterie nazionali delle Organizzazioni Sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, con le modificazioni introdotte dalle medesime parti con l'Accordo sottoscritto in data 17 maggio 2017;

Dispone
la notifica della presente delibera alle Segreterie nazionali delle Organizzazioni sindacali FILT CGIL, FIT CISL, UILTRASPORTI, ed all'Associazione ANGOPI, nonche' al Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto - Reparto 2, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, direzione generale per la vigilanza sulle autorita' portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per le vie d'acqua interne - Divisione 2°, ad Assoporti, e la trasmissione, per conoscenza, ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera n), della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni.
Dispone, altresi' la pubblicazione della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nonche' l'inserimento sul sito internet della commissione.
Roma, 20 luglio 2017

Il presidente: Santoro Passarelli

Allegato

Parte di provvedimento in formato grafico