Gazzetta n. 274 del 23 novembre 2022

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CORTE DEI CONTI

DELIBERA 4 novembre 2022

Linee guida e relativo questionario per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021, ai sensi dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. (Delibera n. 16/SEZAUT/2022/INPR).

LA CORTE DEI CONTI

Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 4 novembre 2022.
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n. 267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del decreto-legge n. 174/2012, cosi' come modificato dall'art. 33 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare l'art. 11-bis;
Visto l'art. 1, comma 50, della legge n. 56/2014;
Vista la deliberazione n. 1/SEZAUT/2022/INPR, depositata il 24 gennaio 2022, con la quale e' stato approvato il programma delle attivita' di controllo per l'anno 2022;
Valutate le osservazioni pervenute dai Presidenti delle Sezioni regionali di controllo, ai quali lo schema della relazione-questionario allegato alle presenti linee guida e' stato previamente trasmesso, con nota del Presidente di sezione preposto alla funzione di coordinamento della Sezione delle autonomie;
Viste le note del Presidente di sezione preposto alla funzione di coordinamento della Sezione delle autonomie n. 969 e n. 971 del 4 ottobre 2022, con le quali e' stato trasmesso al Presidente dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani ed al Presidente dell'Unione delle Province d'Italia il questionario 2021 - Linee guida per le relazioni annuali del Sindaco dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle Citta' metropolitane e del Presidente delle Province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni e sui controlli effettuati nell'anno 2021;
Preso atto che l'Unione delle Province d'Italia, con nota prot. n. 584 del 12 ottobre 2022, e che l'Associazione Nazionale Comuni Italiani, con nota prot. 67 del 28 ottobre 2022, hanno comunicato le proprie osservazioni sul questionario trasmesso;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 1012 del 28 ottobre 2022 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione delle autonomie;
Vista la nota del Presidente preposto alla funzione di coordinamento della Sezione delle autonomie n. 1013 del 28 ottobre 2022 con la quale si comunica ai componenti della Sezione che sara' possibile anche il collegamento da remoto;
Udito il relatore, Consigliere Marcello Degni;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il relativo questionario per le relazioni annuali del Sindaco dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle Citta' metropolitane e del Presidente delle Province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 4 novembre 2022.

Il Presidente: Carlino Il relatore: Degni
Depositata in segreteria l'11 novembre 2022 Il dirigente: Galli

Allegato
Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle citta'
metropolitane e del Presidente delle province sul funzionamento del
sistema integrato dei controlli interni nell'anno 2021 ai sensi
dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(TUEL).

1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni costituisce il miglior presidio per l'osservanza degli obblighi di finanza pubblica posti a tutela dei principi di equita' intergenerazionale e di stabilita' finanziaria, oltreche' per la salvaguardia dell'integrita' e della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.
In un contesto di crescenti difficolta' economiche e finanziarie, l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta, altresi', lo strumento migliore per rispondere alle esigenze conoscitive del decisore politico e amministrativo, nonche' per soddisfare i bisogni della collettivita' amministrata. Attivando il processo di autovalutazione dei propri sistemi di pianificazione-programmazione e controllo, nonche' dei cicli erogativi in termini di apporto quantitativo e qualitativo, l'Ente puo', infatti, ottimizzare le proprie performance attraverso un articolato flusso informativo che, partendo dagli obiettivi strategici, e' in grado di individuare ed alimentare gli obiettivi operativi in un quadro organizzativo piu' strutturato e consapevole.
E' noto, peraltro, che il mancato esercizio della funzione pubblica di controllo interno, di converso, aumenta il rischio di alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli equilibri di bilancio e la regolarita' della gestione, ed impedisce, in ultima analisi, al controllore esterno di fare affidamento sulla qualita' della rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
Per garantire l'efficacia del sistema dei controlli interni e' necessario che le amministrazioni affrontino lo schema di relazione - questionario evitando la logica del mero adempimento formale. La rappresentazione delle dinamiche delle amministrazioni nelle diverse tipologie di controllo deve fare emergere punti di forza e debolezza, potenzialita' e rischi, al fine di fornire elementi utili per la diffusione delle buone pratiche e la correzione delle criticita', che potranno essere messi efficacemente a sistema nel referto della Sezione delle autonomie che seguira' la compilazione.
Allo scopo di promuovere modelli di governance piu' innovativi e responsabili, le presenti Linee guida e lo schema di relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli interni nell'esercizio 2021 intendono offrire, ai Sindaci delle Citta' metropolitane e dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, nonche' ai Presidenti delle Province, uno strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di adeguatezza, affidabilita' ed efficacia circa il sistema dei controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli Enti.
2. La circolarita' delle informazioni e il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza di procedere piu' speditamente lungo il percorso di evoluzione dei sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione, e' essenziale implementare una sinergica collaborazione fra le diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi e dei contenuti delle pertinenti tipologie coinvolte nel processo integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica delle presenti Linee guida continua ad insistere su un'analisi piu' integrata, volta a mettere in relazione le funzionalita' delle singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in grado cioe' di raccordare tra loro, per ciascuna attivita' gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di controllo e' dotato. Affinche' tale integrazione sia effettiva, e' necessario, pero', che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti, come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'Ente.
In quest'ottica, si e' inteso dare al questionario una impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione dei risultati. Al centro di questa impostazione vi e' soprattutto l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema attuato dal singolo Ente, la sua conformita' al disposto normativo e la capacita' di incidere efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie. Cio' anche al fine di incoraggiare le amministrazioni ad individuare le criticita' e le lacune del sistema, valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni correttive piu' adeguate.
E' essenziale, infatti, che le attivita' di controllo portino ad evidenza il livello di errore, di difformita' e di mancato raggiungimento degli obiettivi che e' connaturato a ciascuna attivita' gestionale, affinche' tale livello possa essere valutato nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in considerazione nei processi decisionali dell'Ente.
Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicita' dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone pratiche, alle quali e' strettamente legata la capacita' dell'Ente di realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo miglioramento della qualita' e della quantita' dei servizi.
3. Il sistema dei controlli interni necessita di opportuni adeguamenti per renderlo piu' rispondente alle esigenze nascenti dalla crisi pandemica (che ha interessato anche il 2021), dall'attuazione del lavoro agile (che ha registrato un significativo sviluppo) e al PNRR (che caratterizzera' l'azione degli enti locali nei prossimi anni). A ciascuna di queste tematiche e' dedicata una specifica Appendice. Allo stesso tempo lo schema di relazione-questionario conserva in buona parte inalterato il contenuto delle Linee guida approvate negli scorsi anni, essendosi stabilizzato, dopo la riforma del 2012, il tessuto normativo di riferimento.
Il questionario risponde, principalmente, all'esigenza di cogliere le principali modalita' attuative del sistema dei controlli interni che le diverse realta' territoriali hanno adottato, permettendo cosi' di analizzarne il funzionamento ed i risultati raggiunti.
Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a risposta sintetica, e' organizzato in sette sezioni e tre appendici, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed effettiva operativita' dei controlli in conformita' alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono particolari riferimenti al numero dei report da produrre e ufficializzare, alle criticita' emerse e alle azioni correttive avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e contabile) e' volta ad intercettare le eventuali problematiche presenti nell'esercizio del controllo di regolarita' tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale, nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici, sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati) contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e' diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualita' che si spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustivita', con approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il livello degli standard di qualita' programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
L'appendice COVID e' strettamente connessa agli specifici controlli che si sono resi necessari per fronteggiare le sfide dell'emergenza, che hanno avuto un rilievo anche nella fase calante dell'epidemia (programmazione, metodologie, implementazione di aree specifiche di controllo).
L'appendice lavoro agile disciplina i controlli con riguardo al c.d. «smart working». La trattazione dei quesiti sul lavoro agile in una separata appendice e' dettata dalla consapevolezza che tale nuovo approccio all'organizzazione del lavoro, fondato su aspetti di flessibilita', autonomia e collaborazione del dipendente, rimarra', finita l'emergenza, una modalita' alternativa allo svolgimento della prestazione lavorativa «in presenza».
L'appendice PNRR e PIAO, di nuova introduzione, vuole cogliere, sul versante dei controlli interni, le azioni dell'ente relative alla implementazione dello straordinario piano di investimenti pubblici, che individua negli enti locali importanti soggetti attuatori e in cui sono state inserite anche alcune domande relative al PIAO, il nuovo strumento di pianificazione strategica ed operativa introdotto dall'art. 6 del decreto-legge n. 80/2021 (recante «Misure urgenti per il rafforzamento della capacita' amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del PNRR e per l'efficienza della giustizia»).
Ciascuna sezione e' corredata da uno spazio NOTE, posto dopo i quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni, ovvero all'inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
4. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle autonomie sulle risposte fornite dagli Enti al questionario allegato alle Linee guida per l'esercizio 2020 e' emersa, tuttavia, la diffusa tendenza a fornire risposte talvolta discordanti tra loro (se non addirittura inconciliabili), tali da richiedere ripetute indagini istruttorie da parte di questa Sezione e delle Sezioni regionali interessate, intese ad ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche da parte dei relativi compilatori.
In ordine a tali esigenze, si e' ritenuto di eseguire sul questionario un limitato numero di interventi correttivi volti a precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore verso una piu' agevole e consapevole scelta tra le opzioni di risposta.
Resta comunque inteso che le Sezioni regionali competenti, laddove dalle risposte degli Enti dovessero ravvedere gli estremi di un ridotto grado di affidabilita' nel funzionamento del sistema di controlli interni da essi adottato, impegneranno le suddette amministrazioni in controlli piu' serrati diretti a ridurre il rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla sana gestione finanziaria dell'Ente.
5. Resta ferma, altresi', la facolta' per le Sezioni regionali di controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati.
Nella stessa ottica, presso le Sezioni giurisdizionali regionali, in forza del comma 4, art. 148 del TUEL, potranno essere attivati giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati dagli Enti.
Appare utile ribadire, infine, che, in ottemperanza a quanto previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL, il presente schema di relazione sul sistema dei controlli interni relativi al 2021 si riferisce a tutti i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, a tutte le Citta' metropolitane e a tutte le amministrazioni provinciali.
Ai sensi dell'art. 11-bis, decreto-legge n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresi', ai Comuni ed alle Province e Citta' metropolitane ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche' agli Enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
6. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario il Sindaco/Presidente deve entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi, link: https://servizionline.corteconti.it/ e accedere alla piattaforma dedicata ai questionari di finanza territoriale «Questionari finanza territoriale», tramite utenza SPID.
Al riguardo, si evidenzia che, da quest'anno, tutti i questionari allegati alle linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie saranno acquisiti attraverso la nuova piattaforma «Questionari finanza territoriale». All'utente si presentera' l'elenco dei questionari disponibili per la compilazione e saranno altresi' visibili, nella stessa schermata, tutti quelli gia' inviati. Non sono ammesse differenti modalita' di trasmissione.
Gli utenti della Corte dei conti potranno interrogare i questionari inviati in un'apposita area del sistema Con.Te.
I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre provvisti di utenza SPID, al primo accesso al sistema saranno indirizzati alla procedura di profilazione.
La procedura informatica guidera' l'utente alla compilazione della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una pagina di registrazione, che indichera' «step by step» le fasi tramite le quali completare l'accesso.
Per qualsiasi criticita' inerente allo SPID sara' necessario contattare l'assistenza tecnica del proprio Provider, mentre, nell'applicativo «Questionari finanza territoriale» sara' possibile contattare l'assistenza, attraverso il link «Assistenza».
Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate allo sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line potra' mostrare talune differenze di carattere meramente formale rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Si richiama l'attenzione sulla necessita' che la presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti nell'anno 2021 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalita', entro il 31 gennaio 2023, salvo termine piu' breve eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli Enti territoriali di rispettiva competenza.
La Sezione delle autonomie comunichera' la data dalla quale sara' resa disponibile agli utenti la versione on-line, con apposito avviso che sara' pubblicato sulla piattaforma FitNet.

Allegato

Parte di provvedimento in formato grafico